張煒：大學治理的歷史邏輯與時代要求
2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。學習貫徹《決定》精神，高等學校要把加強中國特色社會主義大學制度和治理現(xiàn)代化擺在更加突出的位置抓緊抓好，置于高等教育改革的主線著力推進。現(xiàn)代大學治理內蘊于現(xiàn)代國家的治理框架之中，我國大學治理的理論與實踐已經成為“中國之治”的重要組成部分。為此，有必要梳理大學治理的歷史邏輯，充分認識新時代對于我國大學治理的新要求。
一、歐洲早期的大學治理
中世紀大學起源于教師和學生的團體，以巴黎大學為代表的教師行會與以博洛尼亞大學為代表的學生行會，分別成為歐洲中世紀兩種類型大學的代表，一度均擁有較大的權力，巴黎大學甚至曾被稱為“教師的大學”。但在與宗教勢力、封建王朝和地方政府等的沖突過程中，為了維護其內部成員間的共同利益，大學逐步由行會性社團組織向制度化的規(guī)范性機構過渡。同時，盡管利用教會與世俗政權之間的矛盾，中世紀大學爭取了一些特殊權力，如自由講學、游學權；賦稅、關稅、兵役豁免權；頒發(fā)講演特許證、罷教和遷移權等，但不僅沒有擺脫宗教的束縛，教會對于大學的控制還越來越嚴。到了13世紀中葉，許多大學“在教會的統(tǒng)治下踽踽而行”。14世紀以后，教會與世俗政權又都直接新辦了一些大學。因此，中世紀大學難以真正做到以“悠閑的好奇”去追求知識，而是也要“為教會服務、為世俗政權服務、為民眾服務”。
在教會的嚴格控制之下，大學不僅對文藝復興的貢獻有限，反而百般阻撓和抵制；不僅絕大多數(shù)文藝復興成果產出于大學之外，多數(shù)教授還對這些成果持懷疑態(tài)度，大肆嘲笑和攻擊。宗教改革更加使得大學陷入紛爭，不同教派舉辦的大學各為其主。教皇設置宗教法庭，殘酷迫害布拉格大學校長胡斯（1371—1414年）及布魯諾（1548—1600年）和伽利略（1564—1642年）等科學家。 大學教科書遭到嚴格審查，脫離天主教信仰的教師受到拘押和審判。16世紀中葉，英王瑪麗恢復天主教，劍橋大學校長諾森伯蘭被斬首，還有教師被活活燒死。16世紀后半葉，英王伊麗莎白即位后恢復新教，又實施了新一輪的血腥鎮(zhèn)壓。多數(shù)大學跟隨統(tǒng)治者的更替而左右搖擺、被動順從，有的大學被迫遷移，大學就讀人數(shù)也大幅減少。
綜上，歐洲早期的大學“基本上都是教會的侍女和附庸”，教師行會從未成為一個完全自治（self-governing）的行會，而總是對外部集團的愿望和需求（desires and demands）做出反應，不應過分夸大教師行會的權力，也不可過高評價教師行會的作用。
二、美國大學治理的變革
在殖民地時期及建國初期，從英國傳入的學院在美國沿海地區(qū)提供高等教育。一方面，這些學院培養(yǎng)牧師，基本上受教會控制；另一方面，這些學院的教育水平不高，與德國的“文科中學”，與法國的“國立中學”在層次上并沒有太大的差別。引入德國新大學模式和標準后，高等教育在美國涵蓋的范圍益發(fā)模糊不清，是否包含學院（college），是否涵蓋贈地大學和社區(qū)學院，看法并不一致。由于不同類型高校的治理模式存在差異，導致大學治理這一術語的語境差異與認識混亂。本研究中的大學泛指各種類型高等教育機構，不作嚴格區(qū)分。
19世紀晚期和20世紀早期，美國聯(lián)邦政府、州政府、認證機構等，都在一定程度上參與了大學治理。1940年，紐約市立學院聘請英國著名哲學家羅素來校任教，遭到當?shù)刈诮探?、政界和一些民眾的抵制。以杜威為首的一批學者為羅素辯護，但最終紐約法院判決市高等教育董事會對羅素的聘用違法，成為外部勢力干預大學治理的典型案例。
“二戰(zhàn)”后，科南特、康普頓和布什等校長促使聯(lián)邦政府與大學的關系成為一種新型的“聯(lián)邦主義”（federalism），由聯(lián)邦研究撥款而引發(fā)美國大學的變化幾乎同當年贈地理念的成果一樣巨大。伴隨政府、企業(yè)對高校教學、科研和服務投入的大幅增加，政府強化了對大學行政的監(jiān)管，企業(yè)等各種組織也更多地介入大學治理，盡管受到高校教師與管理者的強烈不滿與反對，但權力中心（locus of power）逐步從大學的內部轉到其外部，從學者團體轉向公共機構?？梢?，美國大學治理的變革，并非主要源于學者、院系和學校的主動作為，而更多的是在外部壓力之下的被動應對。
另外，美國大學審查制度長期存在并不斷強化。1945年，眾議院“非美活動審查委員會”對學術的審查主要是針對“左”傾傾向，參議院麥克卡蘭委員會也宣布要不遺余力地清除“左”傾思想對高等教育的影響。麥卡錫主義橫行時，要求學校教科書中“清洗”任何對美國政治及經濟制度表示懷疑的內容，一批師生被逐出校園。“9.11”事件后，美國政府與學術界的關系又發(fā)生了新的實質性變化（substantial changes），學術自治受到的挑戰(zhàn)和威脅堪比麥卡錫時代。
因此，盡管傳統(tǒng)的辦學理念在學術界一直比較流行，但這更多地只是“一種并不能阻止現(xiàn)實向另外方向發(fā)展的懷舊觀念”。紐曼的大學理念產生了深遠的影響，但美國高等教育的發(fā)展實踐則更多地體現(xiàn)出了洪堡的大學理念和威斯康星辦學思想。當普林斯頓大學前校長威爾遜提出“為國家服務的大學”（university in the service of the nation）時，贏得了掌聲和贊揚，反映出了美國社會對于高等教育需求的多樣化，科學技術已經與工農業(yè)生產以及社會的發(fā)展緊密結合，促使大學走出“象牙塔”而融入社會。
在大學內部，董事會是美國高校創(chuàng)新的治理結構與治理模式。但董事會通常將他們的大多數(shù)職權委托給校長。到了19世紀中期，伴隨高校宗教色彩的減弱，世俗人員取代牧師擔任大學校長。美國高校的校長具有多重角色，一般來說比其英國同仁的權力要大一些。同時，美國高校中的學術系（academic department）相對于歐洲由一位高級教授控制一個學科或學科領域的“講座（chair）”制，較為民主與平等。但是，伴隨高校規(guī)模擴大和內部結構更加復雜，職能不斷擴展，與外部的社會關系益發(fā)密切，行政管理的權力也變得越來越大，需要擁有現(xiàn)代教育思想和優(yōu)秀管理能力的領導集體，高校已成為更加復雜的官僚機構。專業(yè)的行政管理人員在高校的副職與校級中層管理部門發(fā)揮了重要作用。他們大多接受過高等教育管理的專門訓練，這也使得美國高校率先開設并承認“高校行政管理”（administration of higher education）研究生專業(yè)，并以此帶動了相關學科專業(yè)的發(fā)展。新管理主義在高等教育領域盛行，改變了大學規(guī)劃、撥款、評估研究和教學的方法，行政的權力進一步擴大。盡管學界對此褒貶不一，但卻進一步促進了大學治理的變革。
美國高校教師的權力，傳統(tǒng)上主要集中在學位要求、課程設置、終身教職、教師聘任和學位頒發(fā)等學術領域。盡管傳統(tǒng)的英才課程（elite curriculum）一直是不少學者心儀的對象和主張，但以訓練（discipline）和裝備（furnishing）心靈為原則的傳統(tǒng)古典課程，早已不能適應現(xiàn)代大學的課程內容和修習要求，更不能滿足廣大學生與社會的需求，受到了各方面的詬病，而對此進行改革的努力又往往會遭遇不少教師乃至一些高校的抵制和反對，甚至會導致不同院系之間的激烈較量（battles）。
為此，美國通過國家立法來突破高校的壁壘（iron facades），才使得許多新學科、新專業(yè)、新知識和新課程進入大學。面對“二戰(zhàn)”后以及蘇聯(lián)衛(wèi)星上天的挑戰(zhàn)，對于科學技術人才的需求益發(fā)迫切，美國政府更加熱衷于插手高校的教學大綱與課程體系，意欲有效控制其教學計劃，甚至還直接為高校規(guī)定標準的課程和教學大綱。 可見，即使是課程體系這種學術性非常強的改革，也已成為共同治理的內容。
三、大學治理的哲學思考
布魯貝克認為，高等教育哲學的許多方面隨著歷史的發(fā)展而逐漸顯現(xiàn)，都是以滿足各自所屬歷史時期的不同需要來獲得合法地位的（legitimacy）。在高等教育哲學張力的平衡與非平衡的過程中，大學治理不斷變革和完善。高等教育認識論哲學的社會基礎是農業(yè)社會的經濟模式與傳統(tǒng)的文化模式。引進德國大學模式建立研究型大學后，知識傳承和探索均成為美國高校的重要職能，高等教育政治論哲學與認識論哲學并存，但政治論哲學的重要性開始超過認識論哲學。到了工業(yè)社會，日益增強的中產階級企業(yè)文化逐漸占據(jù)上風，高等教育增加了公共服務職能，高等教育存在的合法性進一步轉向政治論哲學，杜威的實驗主義（experimentalism）在美國20世紀以來的教育哲學中具有最重要的特色。
高等教育的合法性不是生來具有的，而是源于人的需求與人民利益，“深深植根于社會的需要之中”。盡管理性主義是高等教育哲學的一個重要維度，但也不能“過分夸大理性的作用”，因為現(xiàn)代高等教育合法性的“主要基礎是政治論的”。高等教育越是涉入社會事務，就越有必要用政治論的高等教育哲學認識問題。美國各高校治理主體權力的大小和結構的差異，實際上反映了不同高?；谡J識論哲學與政治論哲學的理性選擇與不斷優(yōu)化，導致大學治理模式的多樣和治理主體的多元。
《1828年耶魯報告》（以下簡稱《報告》）的精神“支配著美國19世紀的高等教育哲學”，對于防止和糾正高等教育實用主義思潮的泛濫及過度職業(yè)化專業(yè)化發(fā)揮了積極作用，但也不可一味地肯定，因為在實踐中似乎并沒有多少高校真正能夠認真遵循。盡管在理論上，耶魯大學一直宣稱捍衛(wèi)自己的觀點和立場，但實際上也不能不變。如該《報告》試圖阻止大學設立商業(yè)、機械和農業(yè)等應用學科，但這早已成為美國很多大學的教育內容，耶魯自身也開設了工科等應用學科和專業(yè)。哈佛大學實施選修制，學生不僅可以自由選課，還可以選修傳統(tǒng)古典課程以外的通識和專業(yè)課程。該《報告》對此也進行了嚴厲批評和強烈抨擊，但最后自身也不得不順應高等教育發(fā)展規(guī)律、學生呼聲和社會需求，允許學生根據(jù)自己的需要和興趣，可以在千余門課程中自由挑選。
同時，高等教育政治論哲學也是對洪堡大學理念的演進。懷特校長在康奈爾大學吸收并踐行了洪堡的大學理念，并進一步把科學研究與實用性聯(lián)系起來，催生了“大學在教學和科研之外的另一職能——服務”，把科學知識“轉變成技術創(chuàng)新的源泉”，成為大學學術研究的新任務，也改變了大學的內部組織架構和功能。反之，如果大學把知識束之高閣，大學就會失去公眾的支持，學問就會有無人關注的危險，大學也可能陷入脫離社會、失去支持的境地。
因此，盡管認識論哲學的邏輯似乎很有吸引力，但是高等教育的發(fā)展卻更多地印證了政治論哲學?；谕獠康木薮髩毫εc內部的發(fā)展趨勢，大學治理不得不變，少數(shù)拒絕變革或變革失敗者被淘汰出局。布魯貝克引用了“今日的大學是昔日學術自治、宗教等級與今日的官僚體系的混合體”的觀點，不僅在不同的歷史時期，西方大學的治理模式存在差異，即使在同一歷史階段，也因高校的所有權和經費來源多樣，高校的類型、規(guī)模和經費來源差異很大，導致大學治理模式并非千校一面、千篇一律。高等教育步入大眾化發(fā)展階段之后，分層定位、分類發(fā)展的趨勢更加凸顯，不能片面地將“教授治?！被颉敖淌谥螌W”概念化、簡單化和絕對化，不可泛泛而談和以偏概全。
四、中國大學治理的現(xiàn)代化要求
新中國成立70年來，特別是改革開放以來，我國高等教育快速發(fā)展。2018年，我國高校畢業(yè)生（含成人高校和網絡教育）達到1226.41萬人，是1997年的6.94倍，年均遞增9.20%。（見圖1）這是舉世矚目的巨大成就，創(chuàng)造了世界高等教育史上的奇跡。這既體現(xiàn)了黨和國家對于發(fā)展教育事業(yè)的高度重視和大力支持，也凸顯了我國國家制度和國家治理體系的發(fā)展成就和顯著優(yōu)勢，還證實了中國特色大學治理體系的效能。取得的成績來之不易、令人振奮，積累的經驗彌足珍貴，應當倍加珍惜。要堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，深刻認識中國特色社會主義制度和國家治理體系的科學內涵和本質特征，深刻認識這一制度和體系擁有顯著優(yōu)勢的根本原因，更加堅定自信，搶抓歷史機遇，防范風險挑戰(zhàn)，扎根中國大地辦大學。
?。ㄒ唬┨岣哒握疚?BR> 《決定》指出，“把不忘初心、牢記使命作為加強黨的建設的永恒課題和全體黨員、干部的終身課題”。對于高校來說，要全面貫徹黨的教育方針，堅持教育優(yōu)先發(fā)展，堅持為黨育人、為國育才，堅持黨對高校的全面領導，完善立德樹人體制機制，深化高等教育綜合改革，加強師德師風建設，構建服務全民終身學習的教育體系，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。加強和改進學校思想政治教育，建立“三全育人”和“十育人”體制機制。落實意識形態(tài)工作責任制，堅持以社會主義核心價值觀引領文化建設制度，推動理想信念教育常態(tài)化、制度化，弘揚民族精神和時代精神，加強黨史、新中國史、改革開放史教育，加強愛國主義、集體主義、社會主義教育。堅決落實全面從嚴治黨責任制度，規(guī)范黨內政治生活，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，堅定不移推進反腐敗斗爭。
（二）完善制度體系
《決定》指出，“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。黨委領導下的校長負責制是我國高等學校的根本制度，必須堅持方向和原則，不斷完善任務和措施，堅持民主集中制，健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督。充分發(fā)揮學術組織的作用，進一步健全學術委員會、教職工代表大會、工會會員代表大會、團代會、學代會等基本制度，充分發(fā)揚民主，增強校黨委和基層黨組織的政治功能和組織力，創(chuàng)新互聯(lián)網時代群眾工作機制，健全聯(lián)系廣泛、服務師生員工的工作體系，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權益。完善校內各種議事規(guī)則，細化日常運行管理等方面的重要制度，健全校內權力配置和運行制約機制，建立權力運行可查詢、可追溯的反饋機制，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準問責有效機制。
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《決定》指出，“尊重知識、尊重人才，加快人才制度和政策創(chuàng)新”。高校要堅持“好干部”標準和高素質專業(yè)化要求，著力加強專業(yè)人才和管理人才隊伍建設，把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務，完善人才發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、激勵機制。通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓練，嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，樹立正確用人導向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)。完善擔當作為的激勵機制，不斷增強本領和能力。簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，推進管理中心下移，完善校院兩級辦學體制。
?。ㄋ模﹫猿址较虻缆?BR> 《決定》指出，“不能照抄照搬他國制度模式，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，堅定不移走中國特色社會主義道路”。對于高校來說，既要重視高等教育的文化傳統(tǒng)，更要重視當代人的需要和現(xiàn)實因素，更好地滿足新時代經濟社會對于人才的需求；既要準確把握高等教育的歷史邏輯，更要堅決遵循中國特色和自身發(fā)展規(guī)律，更好地凝練我國大學治理的經驗和原則；既要認真研究發(fā)達國家大學治理的歷史變革，去偽存真、去粗取精，科學分析、比較借鑒，更要在“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的偉大進程中，凸顯中國特色社會主義大學制度的優(yōu)勢，優(yōu)化大學治理現(xiàn)代化的效益，為實現(xiàn)高等教育內涵式發(fā)展、加快高等教育現(xiàn)代化、建設高等教育強國提供有力保證。
張 煒，中國高等教育學會副會長，北京 100191；西北工業(yè)大學黨委書記、教授，陜西西安 710072
原文刊載于《中國高教研究》2020年第2期
