鐘秉林等：民辦高校集團化辦學(xué)的發(fā)展態(tài)勢、利弊分析及治理路徑
集團化是指將分散的、生產(chǎn)規(guī)模比較小的實體以集團的形式有機地結(jié)合起來，形成規(guī)模較大的經(jīng)濟運行實體，并以規(guī)模優(yōu)勢實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng)。“民辦高校集團化”即通過各種形式，將多個民辦高校有機結(jié)合形成集團，借助規(guī)模優(yōu)勢實現(xiàn)人才培養(yǎng)的規(guī)模效應(yīng)，是民辦高校規(guī)模化、集約化辦學(xué)的重要模式。本研究所涉及的民辦高等教育集團（以下簡稱“民辦高教集團”）特指舉辦或?qū)嶋H控制2所及以上民辦高校的集團或公司。
2016年11月《民辦教育促進法》修訂通過后，放開了對營利性民辦教育的限制，民辦教育進入分類管理新時期，一些民辦高教集團在政策銜接過渡期采取收購并購、共同持股、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式控制多所民辦高校，并采取集團化辦學(xué)模式統(tǒng)一管理運營旗下高校。面對分類管理新趨勢和教育現(xiàn)代化2035新要求，我國民辦高等教育進入改革發(fā)展的又一關(guān)鍵期，高度重視民辦高校集團化辦學(xué)現(xiàn)象，全面研判集團化辦學(xué)的發(fā)展態(tài)勢，剖析集團化辦學(xué)的積極作用和潛在風(fēng)險，從教育治理的角度提出對策路徑，可以為促進民辦高等教育改革發(fā)展提供借鑒。
一、民辦高校集團化辦學(xué)的發(fā)展態(tài)勢
民辦高校集團化辦學(xué)以集團法人為辦學(xué)主體，以集團資本為辦學(xué)基礎(chǔ)，以規(guī)模效應(yīng)為辦學(xué)優(yōu)勢，形成了具有生機活力的發(fā)展態(tài)勢。從學(xué)校數(shù)量和辦學(xué)規(guī)模看，目前國內(nèi)有23個民辦高教集團，旗下共有104所民辦高校（含境外院校9所），其中境內(nèi)民辦高校95所，在校生約110萬人，分別占全國民辦高校總數(shù)的1/8和在校生總數(shù)的1/6。北京北方投資集團是目前國內(nèi)最大的民辦高教集團，旗下高校19所，包括本科院校17所（含11所獨立學(xué)院）、?？圃盒?所，在校生約20萬人；四川希望教育產(chǎn)業(yè)集團旗下有11所院校、12萬在校生；新高教集團有7所院校、11.6萬在校生；中國教育集團控股有限公司有6所院校、11萬在校生；民生教育集團有6所院校、7萬在校生，其他教育集團的辦學(xué)規(guī)模緊隨其后。
從辦學(xué)層次看，這些民辦高教集團旗下有本科院校62所（含獨立學(xué)院28所）、?？圃盒?3所。（見表1）此外，部分集團還通過海外收購和公私合作的方式控股多所境外高校和公辦院校的二級院系。在業(yè)務(wù)范圍上，大部分集團的核心業(yè)務(wù)是民辦高等教育，也有集團以其他教育階段為主，如河南宇華教育集團以基礎(chǔ)教育、學(xué)前教育為主，安徽新華教育集團、四川現(xiàn)代教育集團以職業(yè)教育為主；甚至還有集團的核心業(yè)務(wù)不是教育，如浙江吉利控股集團的主要經(jīng)營范圍是汽車制造和銷售、實業(yè)和機電產(chǎn)品的投資，旗下高校僅發(fā)揮為集團企業(yè)培養(yǎng)應(yīng)用型人才的作用，處于集團業(yè)務(wù)的邊緣。
從區(qū)域分布格局看，河南、四川各有3家民辦高教集團，且辦學(xué)規(guī)模較大，北京、浙江、廣東、重慶、湖北各有2家民辦高教集團。集團旗下高校按所在地東、中、西部劃分，各有31所、23所、41所，分布格局總體向西部傾斜。集團學(xué)校按省市分布看，云南、廣東、四川分別有11所、9所、8所，居各省前列；陜西、重慶、江蘇各7所，河南、湖北各6所；此外，中部省份多為3~4所，東部省份多為1~2所。
從發(fā)展方式和上市情況看，這些集團公司主要通過出資舉辦、投資持股、收購并購、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、競價競標等方式舉辦或?qū)嶋H控制民辦高校，然后對旗下高校統(tǒng)一管理運行，經(jīng)費籌融資方式主要是學(xué)費收入、舉辦者投入、上市融資和債權(quán)融資等。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)有23個民辦高教集團，已有14個在香港上市，總市值超過700億人民幣（以2019年10月14日市值為準，適當剝離集團其他產(chǎn)業(yè)市值進行估算）。其中，2017年以來集中在港上市的集團就有10個，主要通過VIE架構(gòu)（國內(nèi)稱“協(xié)議控制”）實現(xiàn)港股上市，即在境外注冊的上市實體與境內(nèi)的業(yè)務(wù)運營實體相分離，但境外的上市實體通過協(xié)議的方式控制境內(nèi)的業(yè)務(wù)實體。
二、民辦高校集團化辦學(xué)的利弊分析
2018年，全國民辦高校有750所，普通本?？圃谛Ｉ?49.6萬人，分別占全國普通高校數(shù)的28.2%和全國普通本?？圃谛Ｉ鷶?shù)的22.9%，為擴大高教資源服務(wù)供給、保障和改善民生、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展作出了獨特貢獻，成為高等教育大眾化的重要推動力量。面向普及化高等教育發(fā)展新階段，人民群眾對優(yōu)質(zhì)高等教育資源的選擇性需求日趨旺盛，單體民辦高校在社會經(jīng)濟發(fā)展和高等教育發(fā)展的大背景下競爭力漸弱、生存危機加重，集團化發(fā)展成為民辦高校可持續(xù)發(fā)展、規(guī)模擴大和質(zhì)量提升的途徑之一，同時也存在著潛在的風(fēng)險因素。
?。ㄒ唬┟褶k高校集團化辦學(xué)的積極作用
民辦高校集團化辦學(xué)是民辦高等教育組織形態(tài)和教育服務(wù)供給模式的創(chuàng)新探索，有利于放大規(guī)模辦學(xué)效益、轉(zhuǎn)換集團發(fā)展動力、完善學(xué)校治理體系、穩(wěn)定民辦高等教育發(fā)展預(yù)期。
一是有利于提高集約化辦學(xué)程度，放大集團化辦學(xué)效應(yīng)。在市場起決定性作用的社會經(jīng)濟環(huán)境下，民辦高校集團化辦學(xué)模式充分發(fā)揮“集團管總”的戰(zhàn)略統(tǒng)籌作用和旗下高校間的協(xié)同效應(yīng)，承接戰(zhàn)略落地、推進資源整合、釋放總部價值、提升辦學(xué)效率，實現(xiàn)集團和院校雙向賦能增值，放大規(guī)模效應(yīng)，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，形成集團化辦學(xué)獨有的可復(fù)制、可共享、可協(xié)同的管理服務(wù)能力，有利于提高辦學(xué)集約化程度和辦學(xué)效益，一些較大規(guī)模的民辦高教集團對此深信不疑并付諸實踐。
二是有利于轉(zhuǎn)換集團發(fā)展動力，拓寬辦學(xué)經(jīng)費籌資渠道。從經(jīng)費籌措看，一些民辦高教集團通過上市融資獲得資本市場的強力支撐，吸引更多民間資本進入高等教育領(lǐng)域，一定程度上降低了融資成本，避免了抵押、擔保等一般債權(quán)融資難以避免的問題。從辦學(xué)成本看，集團高校通過實行統(tǒng)一的組織架構(gòu)和明確的崗位職責，增強各項經(jīng)營管理的成本控制能力和議價能力，形成高效的溝通協(xié)作機制，發(fā)揮戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng)提高管理效率、節(jié)約辦學(xué)成本，實現(xiàn)“1+1>2”的規(guī)模經(jīng)濟。
三是有利于完善治理體系，促進學(xué)校良好運營。從內(nèi)部治理看，集團化辦學(xué)提高了高校的社會化程度，以競爭機制倒逼各家教育集團及其旗下高校提高教育質(zhì)量。從外部治理看，資本市場有相對完善的法律體系和有效的監(jiān)管體系，有利于促進上市集團旗下高校治理結(jié)構(gòu)更完善、家族化弊端更少、管理更合規(guī)透明；隨著規(guī)?；?、集團化的民辦高教集團逐步發(fā)展，高校辦學(xué)透明度提高，也有利于監(jiān)管部門更加準確地把握民辦教育行業(yè)運行情況，實施有效治理。
四是有利于積極引導(dǎo)改革預(yù)期，增強民辦高等教育發(fā)展勢頭?！睹褶k教育促進法》修訂通過后，為營利性民辦教育提供了法律依據(jù)，但非營利性和營利性民辦學(xué)校分類管理的政策還未落地，政策紅利還未充分釋放，一段時間內(nèi)“民辦教育退場論”甚囂塵上，更是給民辦教育發(fā)展增添了一團疑云。在民辦教育新法新政實施的“窗口期”，一些民辦高校舉辦者對新法新政有擔憂、對分類管理改革有困惑、對舉辦者權(quán)益保護有疑慮，從而等待觀望、躊躇不前，進而選擇轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)賣學(xué)校；有實力的教育集團則利用這個機會，逆勢加快收購并購以擴大集團化辦學(xué)規(guī)模，一方面在主觀上期冀于加強集團自身實力、獲得政策改革紅利，另一方面在客觀上也有利于穩(wěn)定民辦高等教育改革發(fā)展預(yù)期，引導(dǎo)更多的社會力量全面認識改革發(fā)展環(huán)境，吸引更多民間資本進入高等教育領(lǐng)域，保持和增強我國民辦高等教育發(fā)展良好勢頭。
?。ǘ┟褶k高校集團化辦學(xué)的潛在風(fēng)險
盡管集團化辦學(xué)在擴大高等教育服務(wù)供給、提高辦學(xué)綜合效益、納入規(guī)范監(jiān)管框架等方面的作用明顯，同時也不能忽視一些潛在的辦學(xué)風(fēng)險。這些風(fēng)險一部分是由外部環(huán)境不確定性造成的，也有一部分是由集團化辦學(xué)本身運行機制的不成熟所導(dǎo)致的。
一是法律法規(guī)和政策風(fēng)險?！睹褶k教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《實施條例》）第十二條明確規(guī)定，實施集團化辦學(xué)的社會組織，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學(xué)校。目前民辦學(xué)校分類管理改革政策還沒有完全落地，絕大多數(shù)民辦高校（含獨立學(xué)院）的法人屬性還是不以營利為目的“民辦非企業(yè)單位”，尚未完成分類登記。因此，在新舊政策銜接過渡時段，一些教育集團在沒有完成學(xué)校清產(chǎn)核資情況下收購并購民辦高校的行為，涉嫌打“擦邊球”，在這種情況下，可能會出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不清晰，一部分有形和無形國有資產(chǎn)被納入到民辦高教集團資產(chǎn)中，或流失或被占用，一旦政策清晰后，如何剝離就存在潛在的風(fēng)險。還有一些集團旗下多所獨立學(xué)院面臨規(guī)范設(shè)置問題，需要重視和預(yù)估未來有可能出現(xiàn)的違法違規(guī)問題。
二是運行狀態(tài)和辦學(xué)方向風(fēng)險。隨著民辦高校集團化辦學(xué)模式的擴張，集團旗下高校的數(shù)量和規(guī)模逐漸擴大，而資本市場跌宕起伏，一旦資金鏈出現(xiàn)危機或斷裂導(dǎo)致集團破產(chǎn)乃至學(xué)校停辦，將嚴重影響日常教學(xué)秩序，師生合法權(quán)益難以保障，波及范圍較廣，容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題。此外，急于上市融資的教育集團和民辦高校存在被收購并購或被實際控制的風(fēng)險，如果被境外資本變相控制甚至?xí)|及教育主權(quán)、文化與意識形態(tài)安全問題。
三是教育公益性被削弱的風(fēng)險。當前，受限于學(xué)前教育和義務(wù)教育階段的新法新政限制，民辦高等教育行業(yè)越來越受到資本的青睞，導(dǎo)致逐利性資本積極涌入，這一定程度上會削弱高等教育的公益屬性。學(xué)生培養(yǎng)并非一朝一夕的事情，教育發(fā)展需要穩(wěn)定、可持續(xù)投入，而資本市場卻追求短期、快速獲利；個別民辦高教集團被逐利性資本“裹挾”，非理性追求上市融資，“快資本”與“慢教育”的矛盾比較突出。短期來看，部分以營利性為目的的民辦高教上市集團會弱化高等教育公益性，可能對高等教育公平產(chǎn)生不良影響，帶來新的挑戰(zhàn)。
四是辦學(xué)質(zhì)量風(fēng)險。首先，個別集團為實現(xiàn)短期內(nèi)上市目標，一般會通過搶占市場、規(guī)模擴張、大幅提高學(xué)費住宿費等手段實現(xiàn)快速獲利，易造成教育教學(xué)質(zhì)量縮水、優(yōu)質(zhì)教育資源稀釋等不確定問題。其次，集團化辦學(xué)模式復(fù)制過程中，旗下高校更多依賴集團決策，獨立自主辦學(xué)能力受限、同質(zhì)化發(fā)展等潛在問題突出，持續(xù)改革創(chuàng)新的內(nèi)在動力缺乏。再者，部分民辦高?！肮蓹?quán)置換”變更舉辦者現(xiàn)象頻發(fā)，有的存在無序、惡意變更、買空賣空學(xué)校資產(chǎn)等不規(guī)范行為，日常教學(xué)經(jīng)費難以保證，生均教育投入標準難以達標，嚴重影響學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和健康持續(xù)運行。
五是存在民辦高等教育監(jiān)管的盲區(qū)。民辦高校集團化辦學(xué)作為一種新的教育形態(tài)，在教育行政部門與學(xué)校之間增加了一個管理層級——非營利性或營利性的民辦教育集團，它對所屬學(xué)校發(fā)展運行的決策權(quán)、教育教學(xué)的管理權(quán)，特別是對學(xué)校資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)必然會超越教育行政部門；而現(xiàn)有的教育法律法規(guī)賦予了各級政府教育行政部門管理學(xué)校的職權(quán)，但并沒有管理非營利性和營利性教育集團的職權(quán)，導(dǎo)致出現(xiàn)高等教育監(jiān)管的盲區(qū)，如果處理不好，將會使教育集團旗下的民辦高校在辦學(xué)上無法穩(wěn)定，在高校與政府的關(guān)系、高校內(nèi)部治理等方面產(chǎn)生很多新的矛盾，影響民辦高等教育的健康發(fā)展。
三、引導(dǎo)規(guī)范民辦高校集團化辦學(xué)的路徑建議
面對愈加復(fù)雜的民辦高校辦學(xué)形態(tài)和愈加棘手的民辦高校集團化辦學(xué)風(fēng)險，亟待直面問題、加強研判，完善政策、強化監(jiān)管，回應(yīng)訴求、引導(dǎo)發(fā)展，采取有效措施、規(guī)范引導(dǎo)民辦高校集團化辦學(xué)行為。
?。ㄒ唬┤嬲J識利弊風(fēng)險，重視發(fā)展態(tài)勢的整體研判
在全面了解和把握民辦高校集團化辦學(xué)發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上進行頂層設(shè)計，發(fā)揮宏觀管理、分類指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，是實現(xiàn)政府有效治理的重要前提。一是高度重視民辦高校集團化辦學(xué)現(xiàn)象。集團化辦學(xué)已成客觀事實，民辦教育行業(yè)特點、改革發(fā)展政策趨向、體制機制優(yōu)勢等多方因素促使其產(chǎn)生并擴大，地位作用不容否定，風(fēng)險問題不容忽視，必須將民辦高校集團化辦學(xué)問題納入教育治理議程，因勢利導(dǎo)，規(guī)范管理。二是盡快組織各方力量作出專業(yè)研判。調(diào)集教育行政部門干部和和高校專家學(xué)者，聯(lián)合開展調(diào)查研究，及時準確掌握行業(yè)動態(tài)，全面分析高等學(xué)校集團化辦學(xué)的發(fā)展態(tài)勢和利弊風(fēng)險，提供政策咨詢建議，避免信息不對稱造成治理失靈或失誤的現(xiàn)象發(fā)生。
（二）完善政策制度體系，健全監(jiān)管治理機制
將民辦高校集團化辦學(xué)納入民辦教育相關(guān)法規(guī)政策框架，實現(xiàn)依法規(guī)范治理，是促進民辦高校集團化辦學(xué)健康發(fā)展的制度性保障。一是健全民辦高等教育管理體制。從法律法規(guī)及政策角度研究民辦高等教育的外部治理結(jié)構(gòu)和民辦高教集團的規(guī)范管理問題，消除教育行政部門監(jiān)管的盲區(qū)。二是研究制定規(guī)范民辦高校集團化辦學(xué)的指導(dǎo)意見。明確民辦高教集團的設(shè)置標準，明晰上市集團協(xié)議控制模式的政策導(dǎo)向，依法落實民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)，細化舉辦者變更核準程序性條例，嚴格限制集團在民辦高校完成分類登記前通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦高校，嚴厲打擊非法集資、偷逃稅款、倒賣校資校產(chǎn)、抽逃辦學(xué)資金等違法違規(guī)行為。三是建立民辦高校集團化辦學(xué)的風(fēng)險防控和預(yù)警機制。對于集團化辦學(xué)過程中有可能出現(xiàn)的風(fēng)險問題，做好專項跟蹤，提出防范預(yù)案，切實維護師生合法權(quán)益，維護學(xué)校和社會安全穩(wěn)定。加強民辦高教集團及旗下高校資產(chǎn)財務(wù)風(fēng)險防控，加快建設(shè)民辦高教集團資產(chǎn)財務(wù)監(jiān)管平臺，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督和預(yù)警管理。四是在集團公司尤其是上市集團與旗下民辦高校之間構(gòu)建“防火墻”。優(yōu)化集團旗下民辦高校的治理結(jié)構(gòu)和董事選任，完善相應(yīng)決策和監(jiān)督機制，引導(dǎo)集團公司與旗下高校各司其職、各安其位，抑制和減少逐利性資本對教育公益性的沖擊。
?。ㄈ┳鹬馗鞣綑?quán)益訴求，實現(xiàn)民辦高校內(nèi)涵式發(fā)展
建立有效的多元主體溝通渠道，合理回應(yīng)各方權(quán)益訴求，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展是促進民辦高校集團化辦學(xué)健康發(fā)展的最終目的。一是建立多元治理主體體系，暢通溝通機制。一方面，教育部門聯(lián)合證監(jiān)會、銀行、市場監(jiān)管等有關(guān)部門建立集團旗下高校重點領(lǐng)域治理機制，暢通與民辦高教集團及旗下高校的對話、交流和協(xié)商溝通渠道，處理好發(fā)展和規(guī)范的關(guān)系，及時回應(yīng)各方主體的權(quán)益訴求。另一方面，民辦高教集團及旗下高校應(yīng)建立重大事項報告制度，主動向主管部門通報相關(guān)工作和潛在風(fēng)險，同時履行辦學(xué)信息披露義務(wù)。二是引導(dǎo)集團化辦學(xué)由規(guī)模擴張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。盡快落實相關(guān)支持激勵政策，引導(dǎo)加強集團學(xué)校黨的建設(shè)，完善教育教學(xué)質(zhì)量標準和保障體系，實現(xiàn)以質(zhì)量為中心的權(quán)責關(guān)系治理，重視專業(yè)化教師隊伍建設(shè)，把好民辦高等教育改革發(fā)展的“方向盤”，引導(dǎo)民辦高教集團及所屬高校樹立正確的轉(zhuǎn)型發(fā)展理念，利用市場但不被市場左右，處理好教育公益性和集團營利性的關(guān)系，鼓勵支持集團堅持“質(zhì)量為王”，把精力真正放到提高教育教學(xué)質(zhì)量上來。
?。ㄧ姳?，國家教育咨詢委員會委員、北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授，北京 100875；周海濤，北京師范大學(xué)教育學(xué)部高等教育研究院院長、教授，北京 100875；景安磊，通訊作者，北京師范大學(xué)中國教育政策研究院助理研究員，北京 100875；鄭淑超，北京師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生，北京 100875）
?。ㄔ目d于《中國高教研究》2020年第2期）
