劉國(guó)瑞：法治化建設(shè)：省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)短板與提升重點(diǎn)
黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“突出堅(jiān)持和完善支撐中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。”省級(jí)政府在國(guó)家治理體系中居于承上啟下的重要位置，亦是高等教育治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。堅(jiān)持黨對(duì)高等教育的全面領(lǐng)導(dǎo)，依法落實(shí)省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)力，著力提高省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌能力與效力，對(duì)于進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義高等教育制度體系具有重要意義。
一、法治化是省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的核心問題
（一）依法分權(quán)履權(quán)是省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的內(nèi)在要求
我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育；”國(guó)務(wù)院行使“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”的職權(quán)。可見，“國(guó)家教育權(quán)是國(guó)家依法行使的公權(quán)力，包括國(guó)家的施教權(quán)和對(duì)教育的統(tǒng)治權(quán)、管理權(quán)；國(guó)家對(duì)于教育的行政權(quán)，是國(guó)家教育權(quán)力存在的最主要形式。”因而，高等教育行政權(quán)亦是法定權(quán)力，其確立、行使與調(diào)整也必須依法有據(jù)。省級(jí)高等教育統(tǒng)籌是省級(jí)政府作為責(zé)任主體，在國(guó)家法律法規(guī)框架內(nèi)和大政方針指導(dǎo)下，對(duì)區(qū)域內(nèi)高等教育的改革、發(fā)展、穩(wěn)定等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同管理的過程。實(shí)行省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌，是中央與地方在高等教育治理領(lǐng)域的責(zé)任與利益的重新調(diào)整，是中央與地方在高等教育行政權(quán)方面的重新劃分。法律是高等教育統(tǒng)籌權(quán)力確立和行使的根本依據(jù)。依法定責(zé)、依法履責(zé)、依法賦權(quán)、依法履權(quán)，是省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的核心要義。
行政權(quán)力的運(yùn)用，充分體現(xiàn)著國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)，密切聯(lián)系著社會(huì)公共利益和公民的個(gè)人利益，事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的興衰成敗。依法分配和履行教育行政權(quán)力，對(duì)于保證省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌效力具有決定性意義。
1. 依法分權(quán)履權(quán)才能保障高等教育統(tǒng)籌權(quán)更準(zhǔn)確地體現(xiàn)國(guó)家意志。教育是“國(guó)之大計(jì)，黨之大計(jì)。”教育是戰(zhàn)略性事業(yè)，關(guān)乎民族復(fù)興；教育是基礎(chǔ)性事業(yè)，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局；教育是永久的事業(yè)，關(guān)乎千秋萬代；教育是有特定規(guī)律的領(lǐng)域，關(guān)乎科學(xué)發(fā)展。這些都對(duì)高等教育決策的科學(xué)性、政策的穩(wěn)定性以及規(guī)劃的可操作性，提出了更高要求。教育重大決策的失誤，會(huì)對(duì)國(guó)家和民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局、對(duì)千千萬萬個(gè)家庭的幸福造成無法彌補(bǔ)的損失。只有在法律的準(zhǔn)則與約束下，才能保障高等教育行政權(quán)的分配與行使，始終堅(jiān)持國(guó)家利益至上，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
2. 依法分權(quán)履權(quán)才能保障高等教育統(tǒng)籌權(quán)更好地為人民服務(wù)。教育是最重要的公共服務(wù)，關(guān)乎千家萬戶。國(guó)家將教育權(quán)在國(guó)家機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行橫向和縱向的分配，其目的之一是為更好地向人民提供教育給付，使人民真實(shí)平等地享有受教育權(quán)。教育部關(guān)于印發(fā)《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》明確提出，深入推進(jìn)擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)改革，強(qiáng)化省級(jí)政府依法統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本教育公共服務(wù)均等化職責(zé)。只有在法律的約束下，才能保障高等教育行政權(quán)的分配與行使，始終體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，更好地實(shí)現(xiàn)廣大人民的利益、促進(jìn)人的全面發(fā)展。
3. 依法分權(quán)履權(quán)才能保障高等教育統(tǒng)籌權(quán)更有效地實(shí)施于教育治理。高等教育是復(fù)雜的治理領(lǐng)域，既是國(guó)家利益與地方利益、政府利益與社會(huì)利益、群體利益與個(gè)體利益高度聚合的領(lǐng)域，也是傳統(tǒng)利益與新生利益沖突的焦點(diǎn)之一。新時(shí)代，高等教育改革發(fā)展面臨三大任務(wù)：一是提高競(jìng)爭(zhēng)力，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展提供不竭動(dòng)力，為中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。二是破解發(fā)展不平衡不充分問題，最大限度地滿足人民群眾接受優(yōu)質(zhì)高等教育的需求，最有效地促進(jìn)人的全面發(fā)展。三是全面深化高等教育綜合改革，加快實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。處理好統(tǒng)籌國(guó)家戰(zhàn)略與地方發(fā)展、尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律與遵循教育規(guī)律、滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與促進(jìn)人的全面發(fā)展、當(dāng)前需要與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益以及公共利益與社會(huì)利益等之間的關(guān)系，是省域高等教育治理面臨的復(fù)雜問題。法治是善治的前提，沒有法治，便無善治，也沒有國(guó)家治理的現(xiàn)代化。省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的法治化建設(shè)，既是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的有機(jī)組成部分，也是高等教育治理體系、治理能力現(xiàn)代化的基本要求。只有在法律的準(zhǔn)則和約束下，才能保障高等教育行政權(quán)的分配與行使，始終體現(xiàn)和維護(hù)公平正義的原則，妥善處理各種利益關(guān)系，有效凝聚改革發(fā)展的合力。
（二）體制性分權(quán)和結(jié)構(gòu)性放權(quán)是省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌改革的重點(diǎn)
作為一種教育行政權(quán)力分配形式，省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)的合法性，既來自于有關(guān)法律的規(guī)定，也來自于具有特殊效力的重大政策。在過去的20多年中，省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌改革的主要進(jìn)展，是通過立法和重大政策實(shí)現(xiàn)的體制性分權(quán)與結(jié)構(gòu)性放權(quán)。
1. 省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的體制性分權(quán)。公權(quán)力與體制緊密相關(guān)。權(quán)力劃分始終是管理體制的核心問題。我國(guó)國(guó)家教育行政權(quán)的縱向結(jié)構(gòu)，亦是通過相應(yīng)的教育體制來明確的。確立高等教育教育管理體制和縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的法律，主要是《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》。其中，①基礎(chǔ)性法律依據(jù)是《憲法》和《教育法》。《憲法》第一百零七條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)。”《教育法》第十四條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的原則領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。高等教育由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理。”這兩個(gè)法律明確了我國(guó)教育管理體制的框架，也為中央與地方政府之間劃分教育權(quán)提供了最基本的依據(jù)。②直接性的法律依據(jù)是《高等教育法》。1998年頒布的《高等教育法》第十三條明確規(guī)定，“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國(guó)務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。”這一法律不但明確了高等教育管理體制的整體框架，而且較清晰地界定了中央與地方之間的責(zé)任，首次正式將省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)寫入法律文本。
除上述法律外，更能體現(xiàn)高等教育管理體制改革的中國(guó)特色和高等教育行政權(quán)調(diào)整進(jìn)程的，是改革開放40年來黨中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的一系列重要政策，如1985年《中共中央關(guān)于深化教育體制改革的決定》提出：“為了調(diào)動(dòng)各級(jí)政府辦學(xué)的積極性，實(shí)行中央、省（自治區(qū)、直轄市）、中心城市三級(jí)辦學(xué)的體制。”這一重要文件雖然沒有提出省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌或中央、省兩級(jí)管理的概念和要求，但三級(jí)辦學(xué)體制的確立，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府舉辦高等教育的積極性，使全國(guó)的院校分布和力量對(duì)比發(fā)生了巨大變化，為后來正式確立省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的體制提供了物質(zhì)和實(shí)踐基礎(chǔ)。
1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確提出：“在中央與地方的關(guān)系上，進(jìn)一步確立中央與省(自治區(qū)、直轄市)分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的教育管理體制。中央直接管理一部分關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局并在高等教育中起示范作用的骨干學(xué)校和少數(shù)行業(yè)性強(qiáng)、地方不便管理的學(xué)校。在中央大政方針和宏觀規(guī)劃指導(dǎo)下，對(duì)地方舉辦的高等教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理，責(zé)任和權(quán)力都交給省(自治區(qū)、直轄市)。按照這個(gè)精神中央要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大省(自治區(qū)、直轄市)的教育決策權(quán)和包括對(duì)中央部門所屬學(xué)校的統(tǒng)籌權(quán)。”這一文件先于《高等教育法》5年確立了中央和省兩級(jí)管理、以省為主的高等教育管理體制。這必然帶來一個(gè)不可回避的問題，即怎樣以省為主？可以說，擴(kuò)大省級(jí)統(tǒng)籌權(quán)，是中央和省兩級(jí)管理、以省為主的管理體制向可操作化邁出的扎實(shí)一步。省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌改革，既是與從中央集權(quán)走向中央與地方分權(quán)共治的整體改革同步的，也是高等教育管理體制改革的必然結(jié)果，是新的高等教育管理體制的重要特征。“加強(qiáng)省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌，與落實(shí)中央和省兩級(jí)管理、以省為主的高等教育管理體制改革之間，具有內(nèi)在的一致性與相通性。”
1999年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出：“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，加大省級(jí)人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)教育的權(quán)力以及統(tǒng)籌力度，促進(jìn)教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合。今后3年，繼續(xù)按照‘共建、調(diào)整、合作、合并’的方式，基本完成高等教育管理體制和布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成中央和省級(jí)人民政府兩級(jí)管理、以省級(jí)人民政府管理為主的新體制，合理配置教育資源，提高教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。”20世紀(jì)末期，我國(guó)大規(guī)模推進(jìn)高等教育管理體制改革，將原中央部委管理的200余所高校下放給地方，徹底打破了條塊分割的管理體制，可以說這是過去的20多年中在落實(shí)省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)方面最實(shí)質(zhì)性的舉措和最大的進(jìn)展，也為進(jìn)一步深化省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌改革清除了一個(gè)至關(guān)重要的體制性障礙。
此后，2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“進(jìn)一步加大省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類教育的統(tǒng)籌，完善以省級(jí)政府為主管理高等教育的體制，合理設(shè)置和調(diào)整高等學(xué)校及學(xué)科、專業(yè)布局，提高管理水平和辦學(xué)質(zhì)量”；2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”；2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》進(jìn)一步明確“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方。”這一系列直接的或上位的政策，在涉及省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌方面，基本上是重申了以往的有關(guān)規(guī)定或要求。
通過以上法律和政策，不斷深化高等教育管理體制改革、不斷完善新的高等教育制度體系，實(shí)現(xiàn)了中央與地方高等教育行政權(quán)框架性的重新劃分。但除賦予上海、江蘇等教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)以更大的權(quán)力外，關(guān)于高等教育統(tǒng)籌的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、手段、效果等關(guān)鍵性問題，在全國(guó)范圍內(nèi)還缺乏明確的系統(tǒng)性規(guī)定。
2. 省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的結(jié)構(gòu)性放權(quán)。總體上，我國(guó)的體制改革是在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度的前提下，試點(diǎn)先行、由點(diǎn)到面的漸進(jìn)性改革。也因此，中央政府與省級(jí)政府之間的高等教育行政權(quán)縱向調(diào)整，并非整體性的一次性劃分，而是結(jié)合政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等體制改革進(jìn)程及高等教育事業(yè)發(fā)展需要，而逐步推進(jìn)的結(jié)構(gòu)性放權(quán)。如《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定，“省（自治區(qū)、直轄市）在充分論證、嚴(yán)格審議程序，自行解決辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，以及統(tǒng)籌中央和地方所屬高校畢業(yè)生就業(yè)去向的條件下，有權(quán)決定地方高等學(xué)校招生規(guī)模和專業(yè)設(shè)置。”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》規(guī)定，“經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，把發(fā)展高等職業(yè)教育和大部分高等專科教育的權(quán)力以及責(zé)任交給省級(jí)人民政府，省級(jí)人民政府依法管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院（或職業(yè)學(xué)院）和高等專科學(xué)校；高等職業(yè)教育（包括高等專科學(xué)校）的招生計(jì)劃改由省級(jí)人民政府制定，其招生考試事宜由省級(jí)人民政府自行確定。”《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出，省級(jí)政府“依法審批設(shè)立實(shí)施專科學(xué)歷教育的高等學(xué)校，審批省級(jí)政府管理本科院校學(xué)士學(xué)位授予單位和已確定為碩士學(xué)位授予單位的學(xué)位授予點(diǎn)。”國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》提出，探索省級(jí)政府行使高等專科院校設(shè)置審批、高職（專科）教育招生計(jì)劃總量和高職（專科）院校招生計(jì)劃審核和學(xué)位授權(quán)點(diǎn)動(dòng)態(tài)調(diào)整等權(quán)力的路徑。2015年《高等教育法》修訂相關(guān)條款，確立了省級(jí)政府對(duì)設(shè)立實(shí)施專科教育高校的審批權(quán)。
經(jīng)過20多年的改革，通過立法和重大政策明確了的省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)，主要體現(xiàn)在專科學(xué)校設(shè)置、專業(yè)設(shè)置、高職招生計(jì)劃調(diào)節(jié)以及部分學(xué)位點(diǎn)審批等方面。這種結(jié)構(gòu)性、漸進(jìn)性放權(quán)，與我國(guó)國(guó)家治理體系改革的總體模式是一致的，也在推動(dòng)高等職業(yè)教育發(fā)展、促進(jìn)高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)相協(xié)調(diào)等方面產(chǎn)生了積極效應(yīng)。但受“放亂收死”情結(jié)的影響，這些下放的權(quán)力多數(shù)不是高等教育治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也不是地方政府關(guān)心、關(guān)注的重點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。已經(jīng)下放的權(quán)力，顯然不能充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。但即便如此，也還不夠穩(wěn)定，在某些領(lǐng)域存在著“拉鋸”的現(xiàn)象。
二、法治化水平是省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌改革的現(xiàn)實(shí)短板
國(guó)家治理體系和治理能力的法治化，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本途徑和基本保障。現(xiàn)實(shí)中，法治化恰恰是高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待加強(qiáng)的領(lǐng)域。
（一）對(duì)統(tǒng)籌責(zé)任缺乏系統(tǒng)界定與有效約束
關(guān)于省級(jí)政府對(duì)省域內(nèi)高等教育的責(zé)任，多見于各種政策性文件，在法律上的規(guī)定還不夠系統(tǒng)。如①投入保障責(zé)任。《高等教育法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照教育法第五十六條的規(guī)定，保證國(guó)家舉辦的高等教育的經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。”②維護(hù)教育公平責(zé)任。《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》第十六條規(guī)定：“學(xué)校和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定，保障婦女在入學(xué)、畢業(yè)分配、授予學(xué)位、派出留學(xué)等方面享有與男子平等的權(quán)利。”③促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)責(zé)任。《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》第五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，規(guī)范人力資源市場(chǎng)、完善就業(yè)服務(wù)、加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)提供就業(yè)援助等措施，創(chuàng)造就業(yè)條件，擴(kuò)大就業(yè)。”④支持科技創(chuàng)新責(zé)任。《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第三十條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)聯(lián)合科學(xué)技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校共同實(shí)施科學(xué)技術(shù)計(jì)劃項(xiàng)目”。
另一方面，教育領(lǐng)域的法律法規(guī)關(guān)于省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的約束比較模糊或難以操作。如《高等教育法》第六十六條規(guī)定：對(duì)高等教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰。而《教育法》第九章“法律責(zé)任”中，僅有第七十一條規(guī)定是針對(duì)政府部門的，即“違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，不按照預(yù)算核撥教育經(jīng)費(fèi)的，由同級(jí)人民政府限期核撥；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。違反國(guó)家財(cái)政制度、財(cái)務(wù)制度，挪用、克扣教育經(jīng)費(fèi)的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令限期歸還被挪用、克扣的經(jīng)費(fèi)，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”而其他條款，均是對(duì)學(xué)校和社會(huì)的約束。與其他法律相比，在如何行使權(quán)力以及權(quán)力行使的形式、規(guī)則、步驟和條件等方面，教育立法都缺乏規(guī)范，程序缺失造成許多法律條款的虛置和難于實(shí)現(xiàn)。
（二）統(tǒng)籌權(quán)力與責(zé)任不匹配
國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室《對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)評(píng)價(jià)的測(cè)評(píng)體系》包括5大方面、38條、共計(jì)92個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。與高等教育有關(guān)的至少包括：①貫徹執(zhí)行黨的教育方針情況，包括全面貫徹黨的教育方針、加強(qiáng)黨對(duì)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)和改進(jìn)教育系統(tǒng)黨的建設(shè)、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、加強(qiáng)教育系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校思想政治工作、把握黨對(duì)學(xué)校意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)、維護(hù)教育系統(tǒng)安全穩(wěn)定；②落實(shí)教育法律、法規(guī)、規(guī)章和政策情況，包括落實(shí)國(guó)家教育法律、法規(guī)、規(guī)章、執(zhí)行國(guó)家重大教育政策、推進(jìn)國(guó)家重大教育工程、項(xiàng)目、深化教育改革開放；③各級(jí)各類教育發(fā)展情況，包括推進(jìn)高等教育分類發(fā)展、支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展、大力加強(qiáng)國(guó)防教育、保障困難群體受教育權(quán)利；④統(tǒng)籌推進(jìn)教育工作情況，包括制定實(shí)施教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)和學(xué)校布局、建立健全教育領(lǐng)域軍民融合發(fā)展制度機(jī)制等；⑤加強(qiáng)教育保障，包括依法落實(shí)教育財(cái)政投入、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)、加快教育信息化進(jìn)程等。從一定意義上講，這5個(gè)方面亦即省級(jí)政府在高等教育治理方面應(yīng)履行的職責(zé)與義務(wù)。
上述考評(píng)內(nèi)容，幾乎涉及高等教育改革、發(fā)展、穩(wěn)定的方方面面。如果按此范圍實(shí)施省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌，其對(duì)象必然涉及中央部委屬、省屬和市屬高校，其權(quán)力應(yīng)該包括院校設(shè)置、學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、招生計(jì)劃調(diào)控、學(xué)位點(diǎn)調(diào)整、學(xué)校內(nèi)部管理體制設(shè)計(jì)、高校干部調(diào)配、經(jīng)費(fèi)調(diào)節(jié)等方面。早在1995年，原國(guó)家教委發(fā)布的《關(guān)于深化高等教育體制改革若干意見的通知》就提出，“要逐步擴(kuò)大省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本地區(qū)所有高等學(xué)校的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)管理權(quán)”，“高等教育管理體制改革的目標(biāo)是，爭(zhēng)取到2000年或稍長(zhǎng)一點(diǎn)時(shí)間，基本形成中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)，以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主、條塊有機(jī)結(jié)合的體制框架”。但20多年來，在擴(kuò)大省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)方面的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展不夠大，仍存在不少局限，突出表現(xiàn)在：一是主要是政策授權(quán)，依法賦權(quán)不夠。《高等教育法》只是籠統(tǒng)提出賦予省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)，具體的權(quán)力主要是通過《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革 全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》等政策文件明確的。這既影響了賦權(quán)的權(quán)威性，也使得賦權(quán)難免會(huì)隨著政策的變化而出現(xiàn)搖擺。二是零散授權(quán)，缺乏系統(tǒng)性。高等教育行政權(quán)既包括規(guī)則確立、標(biāo)準(zhǔn)制定、資源配置等基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性權(quán)力，也包括各種具體領(lǐng)域或方面的管理權(quán)。從1993年以來，已經(jīng)明確的省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)，散見于《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》等若干文件中，局限于專業(yè)設(shè)置、招生計(jì)劃調(diào)節(jié)和專科學(xué)校設(shè)立與管理等領(lǐng)域。這使得省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌改革的諸多關(guān)鍵環(huán)節(jié)停留在概念層面，這既影響了改革進(jìn)程，也影響了改革的實(shí)際效果。
由于分權(quán)上的不穩(wěn)定、不系統(tǒng)等原因，也導(dǎo)致這一改革在實(shí)踐中出現(xiàn)了許多問題，如責(zé)權(quán)利不匹配，地方政府責(zé)任無限化，利益訴求不能得到充分關(guān)照；統(tǒng)籌權(quán)力與能力脫節(jié)，對(duì)統(tǒng)一要求過高，對(duì)差異性照顧不足，要么限制了地方的積極性，要么脫離了地方的實(shí)際承受能力；統(tǒng)籌權(quán)力碎片化，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局的變化，零散下放的權(quán)力不足以支撐省級(jí)政府履行廣泛的統(tǒng)籌責(zé)任，等等。
（三）對(duì)教育行政權(quán)力的法治化約束不足
1. 依法履權(quán)不夠。一些地方政府在履行教育優(yōu)先發(fā)展職責(zé)上不到位，發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用不強(qiáng)，財(cái)政投入不穩(wěn)定，編制、土地、稅收等相關(guān)部門的支持不系統(tǒng)；在統(tǒng)籌高等教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，過分強(qiáng)調(diào)外在需求，統(tǒng)籌取向功利化；在統(tǒng)籌國(guó)家利益和地方需求方面，過分強(qiáng)調(diào)地方利益，甚至出現(xiàn)了“教育內(nèi)容的地方主義和不執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的教育政策的傾向；”在推進(jìn)高等教育改革發(fā)展上，存在改革碎片化、政出多門、避重就輕、選擇性改革和形式主義現(xiàn)象。省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌成了省級(jí)教育行政部門的統(tǒng)籌，成了對(duì)教育自身的統(tǒng)籌，既缺乏戰(zhàn)略性、全局性謀劃，也缺乏實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的合力。
2. 依法限權(quán)不夠。法律對(duì)各級(jí)政府以及與教育有關(guān)的組成部門的責(zé)、權(quán)約束不完善，對(duì)教育重大原則性問題、重要環(huán)節(jié)的剛性要求不清晰，對(duì)政府部門的自由裁量權(quán)缺乏有效限制。教育行政主體存在行政職權(quán)不規(guī)范或超常規(guī)使用，或者嚴(yán)重違反行政合理性原則的自由裁量行為。有的地方在高等教育“放管服”改革中明放實(shí)收，通過績(jī)效考核合同和資源配置杠桿，把下放的權(quán)力以新的方式重新聚攏在一起。有的地方對(duì)教育規(guī)律的認(rèn)識(shí)和尊重不足，政府過度干預(yù)學(xué)校內(nèi)部的運(yùn)行，行政權(quán)力深度介入教學(xué)、科研、學(xué)科等專業(yè)領(lǐng)域，存在治理手段經(jīng)濟(jì)化、統(tǒng)籌手段簡(jiǎn)單化的現(xiàn)象。對(duì)學(xué)校約束多而對(duì)政府自身的約束少，是省級(jí)政府高等教育法治化建設(shè)中需要進(jìn)一步解決的問題。
（四）高等教育治理方式法治化程度有待提高
法規(guī)體系不健全，法治建設(shè)滯后于高等教育實(shí)踐。在地方高等教育立法方面，目前能見到的僅有《上海市高等教育促進(jìn)條例》。地方教育立法的不足，既不利于上位法的有效實(shí)施，亦無法為地方管理教育和進(jìn)行教育改革提供有效的保障。
法律意識(shí)不濃，法治能力不足。改革開放以來，我國(guó)治理變革的總體趨勢(shì)是逐漸從統(tǒng)治到治理、從人治到法治。但在高等教育治理領(lǐng)域，還存在政策多、文件多、項(xiàng)目多的現(xiàn)象。以政策落實(shí)政策，致使政策套政策、相互重疊，也使得政策越分越細(xì)、基層缺少創(chuàng)新空間。熱衷于工程或項(xiàng)目主導(dǎo)的行政管理方式，危及甚至破壞了教育應(yīng)有的系統(tǒng)性，也增加了行政力量過度干預(yù)辦學(xué)行為的風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)看，政府在依法營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義方面，還存在有待進(jìn)一步破解的問題。
省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌法治化水平不高，是制約省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌能力和效力的重要因素，已經(jīng)嚴(yán)重影響了高等教育發(fā)展的平衡性和充分性，嚴(yán)重影響了高等教育改革的深入推進(jìn)，也影響了國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
三、提升省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌水平必須強(qiáng)化依法治理
習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。這一重要論述，為新時(shí)代深化省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌改革指明了方向。
（一）加快完善高等教育法治體系
提高省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的法治化水平，完善法律體系是基礎(chǔ)。要通過修訂已有法律，出臺(tái)新的教育法規(guī)，構(gòu)建系統(tǒng)完備的教育法律制度體系。
1. 修訂《高等教育法》，進(jìn)一步明確和落實(shí)省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)。省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的本質(zhì)，是國(guó)家教育行政權(quán)在中央與地方之間的縱向分權(quán)。按照權(quán)力法定的原則，這一分權(quán)需要在法律中有明確、系統(tǒng)的規(guī)定。應(yīng)緊密結(jié)合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的整體部署，認(rèn)真總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)啟動(dòng)《高等教育法》修訂工作，依法固化中央與省級(jí)政府在高等教育管理主要領(lǐng)域的權(quán)力劃分，清晰界定中央與地方在高等教育領(lǐng)域的權(quán)力邊界；依法明確中央與地方政府在高等教育領(lǐng)域的責(zé)權(quán)利關(guān)系，既強(qiáng)化地方政府的履職責(zé)任，亦保護(hù)地方的合法利益;依法細(xì)化省級(jí)政府的高等教育統(tǒng)籌權(quán)力，規(guī)范地方政府的權(quán)力運(yùn)行，健全履責(zé)監(jiān)督和失職問責(zé)機(jī)制。
2. 制訂教育改革法，強(qiáng)化對(duì)地方政府改革責(zé)任的約束。按照中央的要求，堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一、相促進(jìn)，既發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，在法治下推進(jìn)改革，又通過改革加強(qiáng)法治工作，做到在改革中完善和強(qiáng)化法治。堅(jiān)持依法系統(tǒng)推進(jìn)高等教育改革，解決避重就輕的選擇性改革問題；堅(jiān)持依法約束高等教育改革，做到重大改革于法有據(jù)，解決地方化、部門化、功利化改革問題，以法律規(guī)范引領(lǐng)和推動(dòng)高等教育改革、促進(jìn)和保障高等教育發(fā)展；堅(jiān)持以法鞏固和推廣高等教育改革成果，避免出現(xiàn)“人走政息”和“新官不理舊政”等行為，保持改革的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
（二）依法理順中央與地方的教育財(cái)權(quán)、事權(quán)
在高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局調(diào)整、重點(diǎn)建設(shè)、綜合改革及辦學(xué)條件等基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性領(lǐng)域，健全有利于發(fā)揮中央和地方兩級(jí)政府積極性的體制機(jī)制，清晰區(qū)分中央與地方共同的責(zé)任、以地方為主的責(zé)任、有限責(zé)任與無限責(zé)任，明確各自的責(zé)任領(lǐng)域、責(zé)任底線和責(zé)任踐行方式。除一般性的劃分之外，還要充分考慮省域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異，既要充分調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性，亦要保障落后地區(qū)的基本教育權(quán)力，維護(hù)社會(huì)公平正義。理順中央和地方在高等教育領(lǐng)域的權(quán)責(zé)關(guān)系，賦予地方更多高等教育統(tǒng)籌權(quán)；優(yōu)化政府間的教育事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。通過制定教育投資法，明確中央扶持落后地區(qū)、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域等責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)地方政府保障高等教育事業(yè)發(fā)展責(zé)任的約束。
（三）依法強(qiáng)化省級(jí)政府的高等教育治理責(zé)任
通過制訂和完善地方高等教育法規(guī)，系統(tǒng)強(qiáng)化政府在健全管理、簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化服務(wù)方面的責(zé)任。
1. 明確政府在確定高等教育改革發(fā)展的重大方針政策，協(xié)調(diào)解決高等教育改革發(fā)展中的重大問題，組織制訂高等教育中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，確定本地區(qū)高等教育人才培養(yǎng)規(guī)模、層次和結(jié)構(gòu)，科學(xué)設(shè)置高等學(xué)校，建立健全高等學(xué)校分類發(fā)展體系，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)布局，推進(jìn)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，確保高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，以及組織開展對(duì)地方高等學(xué)校辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量評(píng)估等方面的責(zé)任。
2. 明確有關(guān)部門在安排高等教育發(fā)展用地、保障高等教育校舍資源，以及為高等學(xué)校人才引進(jìn)提供居留、出入境、落戶、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等方面便利的服務(wù)要求。
3. 明確在自主設(shè)置教學(xué)和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、自主制定崗位設(shè)置方案和管理辦法、自主建立教師和其他專業(yè)技術(shù)人員分類評(píng)價(jià)制度、自主安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以及科技成果收益處置、國(guó)有資產(chǎn)處置、國(guó)際交流合作等方面，擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的要求。
（四）依法規(guī)范教育行政權(quán)力的運(yùn)行
政府是教育行政權(quán)力的掌握者，是教育制度的建立者和教育政策法規(guī)的制定者。依法規(guī)范政府的教育行政權(quán)力，做到政府與學(xué)校、政府與社會(huì)之間權(quán)力邊界清晰、運(yùn)行規(guī)范和制衡有效，對(duì)于提高省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌效力具有重要意義。要以黨的十九屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，按照?qǐng)?jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義教育制度體系的總體要求，進(jìn)一步推進(jìn)政府行使教育行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，更好地實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化、權(quán)責(zé)協(xié)同；進(jìn)一步厘清政府、學(xué)校、社會(huì)的關(guān)系，推行權(quán)責(zé)清單制度，糾正一些地方把省級(jí)高等教育統(tǒng)籌簡(jiǎn)化為政府統(tǒng)管的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐誤區(qū)；進(jìn)一步完善教育行政權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制，健全發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制，保障教育行政權(quán)力在法律約束和民主監(jiān)督下運(yùn)行。
（五）依法營(yíng)造良好的高等教育生態(tài)環(huán)境
著力營(yíng)造良好的高等教育生態(tài)，既是省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌的重要責(zé)任，也是判斷統(tǒng)籌效力的重要指標(biāo)。要在法律準(zhǔn)則和框架下調(diào)整好中央與地方、政府與學(xué)校、政府與市場(chǎng)、國(guó)家戰(zhàn)略與地方發(fā)展以及屬地化辦學(xué)與人力資源市場(chǎng)化配置等關(guān)系，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化依法行政與優(yōu)化行政倫理、規(guī)范政府行為與激發(fā)市場(chǎng)活力、遵守法律與尊重規(guī)律、強(qiáng)調(diào)于法有據(jù)與鼓勵(lì)積極探索以及公平優(yōu)先與注重效率的有機(jī)結(jié)合。要協(xié)同推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)、法治學(xué)校建設(shè)，盡快“形成政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)、教師依法執(zhí)教、社會(huì)依法評(píng)價(jià)、支持和監(jiān)督教育發(fā)展的教育法治實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督體系。”要以公平正義為基本價(jià)值取向，協(xié)同推進(jìn)高等教育治理法治化建設(shè)與民主化建設(shè)。要完善依法賦權(quán)、依法履權(quán)、依法限權(quán)的體制機(jī)制，切實(shí)做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。要優(yōu)化教育決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)，健全多部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，提高行政效率和政策效應(yīng)。要完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度，鼓勵(lì)和支持各種合法的創(chuàng)新性探索與實(shí)驗(yàn)，強(qiáng)化市場(chǎng)在高等教育資源配置中的作用。
（劉國(guó)瑞，遼寧大學(xué)高等教育研究所研究員，中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)第四屆學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，遼寧沈陽 110136）
（原文刊載于《中國(guó)高教研究》2020年第6期）
