劉國瑞：高等教育改革的“雙重屬性”與動力機制優(yōu)化
我國改革開放的序幕開啟于恢復(fù)高考和對外派遣留學(xué)生，高等教育改革也曾是來自大學(xué)管理者的主動訴求。但隨著改革開放的深入，高等教育改革進入了“高原期”，增量改革如“211工程”“985工程”建設(shè)等成效顯著，存量改革如管理體制等不盡如意；高等教育改革呈現(xiàn)出強烈的外部驅(qū)動特征，基于大學(xué)自身邏輯的改革活力不足。近年來對高等教育改革的反思漸多，其中不乏真知灼見，但在對改革的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和協(xié)同性的認(rèn)識上還有進一步廓清的空間。改革開放沒有現(xiàn)成模式可以照搬，必須采用實踐、認(rèn)識、再實踐、再認(rèn)識的方法論。而對高等教育改革屬性的再認(rèn)識及對改革動力機制的再設(shè)計，無疑是把高等教育改革推向深入的重要邏輯起點和有效抓手。
一、高等教育改革“雙重屬性”的認(rèn)識邏輯
在高等教育與社會大系統(tǒng)的關(guān)系上，有三個重要的認(rèn)識邏輯：一是教育特別是高等教育的“雙重屬性論”，即教育既有經(jīng)濟基礎(chǔ)的屬性，又有上層建筑的屬性；既有經(jīng)濟的功能，又有政治、文化的功能。二是約翰·S·布魯貝克提出的基于認(rèn)識論和政治論的兩種哲學(xué)邏輯。三是伯頓·R·克拉克提出的政府、市場、學(xué)術(shù)三角協(xié)調(diào)模式。盡管有些學(xué)者對上述邏輯的全面性和適切性等提出質(zhì)疑，但他們?nèi)匀皇钱?dāng)下最有效的分析工具，其所揭示的相互關(guān)系也仍然是當(dāng)下現(xiàn)實的存在。
歷史與現(xiàn)實都已經(jīng)證明，改革的具體意蘊在政府、企業(yè)、大學(xué)、社會組織等層面以及不同的行業(yè)領(lǐng)域，會有很大的價值選擇差異。在政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化等各項改革中，高等教育改革是比較特殊的領(lǐng)域，具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。這種復(fù)雜性至少體現(xiàn)在三個方面：一是高等教育改革是利益聚合與沖突的焦點。現(xiàn)代大學(xué)承載了太多的重大責(zé)任與利益，既是國家利益與地方利益、政府利益與社會利益、群體利益與個體利益高度聚合的領(lǐng)域，也是傳統(tǒng)利益與新生利益沖突的焦點之一。二是高等教育改革越來越面臨尊重經(jīng)濟規(guī)律與遵循教育規(guī)律的協(xié)調(diào)問題。由人才培養(yǎng)規(guī)律、學(xué)科建設(shè)規(guī)律、教師成長規(guī)律、科學(xué)研究規(guī)律等構(gòu)成的高等教育內(nèi)部規(guī)律與經(jīng)濟規(guī)律顯著不同。現(xiàn)代高等教育日益受到經(jīng)濟規(guī)律的影響，但任何市場化取向的局部改革都可能會危及大學(xué)的本質(zhì)屬性，功利性需求與大學(xué)特性的沖突愈演愈烈。三是高等教育改革始終面對著控制與自由的沖突。隨著知識和技術(shù)在國家治理和發(fā)展中戰(zhàn)略地位的日益重要，無論是西方發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，還是傳統(tǒng)的中央集權(quán)制國家，均加大了對高等教育的控制，在影響高等教育發(fā)展的政治力量、市場力量和學(xué)術(shù)力量三種基本力量中，政治力量和市場力量日益強勢；另一方面，追求卓越的特性和促進人的全面發(fā)展的本質(zhì)任務(wù)始終是大學(xué)的一種基因，大學(xué)具有在任何社會、制度下及歷史條件下都能存在的“自在”的獨立性——總是具有自己的問題域與觀念系統(tǒng)及其由此而衍生的一系列的管理機制和運行機制，大學(xué)必須保持一定的自由度和自主性，才能發(fā)揮智力源、思想庫、航標(biāo)燈等長久作用。控制與自由之間不但是永恒的矛盾，更會涉及放權(quán)幅度、節(jié)奏、方式等動態(tài)問題。在歷史演進和現(xiàn)實發(fā)展的共同作用下，高等教育改革越來越具有從屬性和獨立性共存的“雙重屬性”。
所謂從屬性，是指高等教育改革在宏觀層面上是政治、經(jīng)濟改革的組成部分，政治、經(jīng)濟改革規(guī)約著高等教育改革的方向、進程和節(jié)奏。為維護現(xiàn)行的基本政治制度和經(jīng)濟制度服務(wù)，是高等教育改革的合法性前提；經(jīng)濟體制或政治體制的結(jié)構(gòu)性改革，是推動高等教育體制做出順應(yīng)性變革的動力；政府日益成為推動高等教育改革的主體，外部驅(qū)動力是高等教育改革的主要動力源。19世紀(jì)末以來，世界高等教育經(jīng)歷了若干次重大轉(zhuǎn)型，從人類歷史和國家發(fā)展的角度看，這些重大轉(zhuǎn)型無不是在經(jīng)濟社會處于發(fā)展的關(guān)鍵時期發(fā)生的。如德國為適應(yīng)機器大工業(yè)發(fā)展及先進生產(chǎn)力對專門人才需求迅速增長的形勢，創(chuàng)辦了教學(xué)與科學(xué)研究相統(tǒng)一的新型柏林大學(xué)，拓展了大學(xué)的科學(xué)研究功能，重塑了大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)；美國為滿足資本主義生產(chǎn)發(fā)展的新需要，通過《莫里爾法案》等催生了“康奈爾計劃”和“威斯康星思想”，拓展了大學(xué)的社會服務(wù)功能，強化了大學(xué)與社會的聯(lián)系。盡管有學(xué)者認(rèn)為“西方國家的高等教育改革往往發(fā)生在院校層面，是高校自己推動和實施的改革”，但沒有哪次改革不受特定的外部因素影響，而且至少上述兩次重大改革是基于經(jīng)濟社會發(fā)展的邏輯而進行的。
所謂獨立性特質(zhì)，是指高等教育改革具有基于教育內(nèi)部規(guī)律和大學(xué)自身發(fā)展邏輯的獨特領(lǐng)域和獨特價值選擇。獨立性改革的主要動力既可能來自于大學(xué)組織內(nèi)在的生存、發(fā)展、競爭的需要，亦可能源于知識革命、信息革命和人的發(fā)展訴求提高等因素的挑戰(zhàn)。獨立性改革是大學(xué)群體面臨的共性問題與大學(xué)個體自主性實踐的結(jié)合，是大學(xué)內(nèi)部基于共同愿景的行政管理集體與學(xué)術(shù)聯(lián)合體協(xié)同推動和實施的，在根本上是為了堅守大學(xué)的本質(zhì)和更好地履行大學(xué)的職能。
高等教育改革的從屬性與獨立性是矛盾的辯證統(tǒng)一體。從屬性源于高等教育事業(yè)的社會屬性，改革的動力來自經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，外部壓力驅(qū)動是主要路徑。獨立性源于大學(xué)組織的學(xué)術(shù)特性，改革的動力來自于人的全面發(fā)展的需求和大學(xué)自身發(fā)展的需求，內(nèi)生動力驅(qū)動是改革的主要路徑。從屬性改革框定了高等教育在國際國內(nèi)環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的時空定位、責(zé)任使命與結(jié)構(gòu)功能，并為高等教育改革的實施賦予了合法性依據(jù)和資源性支撐。獨立性改革維護了大學(xué)的本質(zhì)屬性，并為大學(xué)在復(fù)雜變革時代保持適應(yīng)和堅守的平衡奠定了內(nèi)在基礎(chǔ)。
理論上，涉及高等教育管理體制、辦學(xué)體制、投資體制等領(lǐng)域的改革，應(yīng)屬于從屬性改革；涉及大學(xué)教學(xué)、教師、科研等領(lǐng)域的改革，應(yīng)屬于獨立性改革。具體的情況，會因國情的不同而有很大差異。凝聚從屬性與獨立性改革共同愿景的是國家、民族利益，這是主權(quán)國家下任何一項事業(yè)或任何一類組織必須遵守的基本法則。連接從屬性與獨立性改革的主要紐帶是資源，現(xiàn)代政府日益通過資源配置方式改革達到對大學(xué)的有效控制，大學(xué)作為高度資源依賴型的組織也日益強化了對政府的依賴。在強政府、弱市場的體制下，從屬性改革是強勢的，獨立性改革是弱勢的，即便是理論上應(yīng)該屬于獨立性改革的領(lǐng)域，也會受到政府的巨大影響。
從屬性改革與獨立性改革有共同的愿景，也會有利益沖突。當(dāng)兩者獲取最大價值認(rèn)同和實現(xiàn)步調(diào)協(xié)同時，改革就會取得最佳效益。但在實踐中，基于政治價值、經(jīng)濟價值的取向與大學(xué)的邏輯、學(xué)者的追求之間以及統(tǒng)一性要求與差異性實際之間的沖突，使得從屬性改革與獨立性改革之間不可避免地產(chǎn)生不協(xié)調(diào)、不同步等現(xiàn)象。作為改革的實際責(zé)任主體，大學(xué)往往是被動的。大學(xué)的自由度與大學(xué)擁有的資源往往存在著負相關(guān)，這種現(xiàn)象尖銳地展現(xiàn)了高等教育與外部各種利益主體和權(quán)力之間的矛盾關(guān)系。
二、高等教育改革“雙重屬性”的中國實踐
（一）高等教育改革的中國模式
梳理過去40多年來我國高等教育改革脈絡(luò)，可以清晰地看出其所具有的鮮明的雙重屬性特色，改革也在兩條路徑上展開。
第一條路徑是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、政策驅(qū)動、輿論發(fā)動、組織動員、項目牽動、評估檢查、自上而下、由外到內(nèi)的從屬性改革路徑。
中國共產(chǎn)黨始終是高等教育改革的領(lǐng)導(dǎo)核心。從《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》《中國教育改革和發(fā)展綱要》《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》到《中共中央關(guān)于深化教育體制機制改革的決定》《中共中央關(guān)于深化新時期教師隊伍建設(shè)的意見》，高等教育改革始終是伴隨著黨在不同歷史時期重點任務(wù)的變化和重大政策的調(diào)整而不斷展開和深化的。黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省級黨委承上啟下、高校黨委抓好落實，黨的領(lǐng)導(dǎo)是高等教育改革得以不斷深化的根本保證。
政府始終是主導(dǎo)高等教育改革進程的決定力量。我國的現(xiàn)代化進程屬于典型的政府主導(dǎo)型，政府的推進和引導(dǎo)在整個改革開放和建設(shè)現(xiàn)代化國家過程中都起到核心作用。國務(wù)院和省級政府，通過制定貫徹落實黨中央戰(zhàn)略部署的實施方案、細化具體領(lǐng)域的改革、加強教育法規(guī)建設(shè)、建立以評估和資源配置為杠桿的推進機制等措施，直接組織推進高等教育各項改革，并通過五年發(fā)展規(guī)劃明確不同階段的主要目標(biāo)、重點任務(wù)。
政策一直在推動高等教育改革中發(fā)揮著風(fēng)向標(biāo)、推動器的作用。無論是黨的領(lǐng)導(dǎo)還是行政主導(dǎo)，關(guān)于高等教育改革的目標(biāo)設(shè)計、主要任務(wù)、保障措施、剛性約束和激勵措施等，主要是通過黨中央國務(wù)院、國務(wù)院部委、省委省政府出臺的各種政策性文件部署實施。這些政策文件，既是改革的目標(biāo)設(shè)計、任務(wù)部署和行動路線圖，亦是檢查評價改革效果的標(biāo)準(zhǔn)。
項目日益成為牽動改革的重要紐帶。為滿足國家戰(zhàn)略需求、實現(xiàn)重大突破，20世紀(jì)90年代以來，以“211工程”“985工程”“雙一流”建設(shè)計劃等為代表的一系列重大工程，以及“高校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”“研究生教育創(chuàng)新計劃”“高校哲學(xué)社會科學(xué)繁榮計劃”和“高校高層次創(chuàng)新人才計劃”等一系列重點項目，將績效評價與資源配置相結(jié)合，成為牽動高等教育改革發(fā)展的重大杠桿。
輿論發(fā)動與組織動員是中國特色社會主義制度下推進改革的重要優(yōu)勢。每一次重大改革任務(wù)出臺后，都會通過各種媒體的宣傳、解讀等形成強大的輿論場，使政策措施的精神最快速、最廣泛地得以傳達。也都會通過召開各層次的會議、培訓(xùn)等，迅速地層層部署和落實，形成強大的組織力量。這種模式，也自然而然地使高等教育改革形成了自上而下、由外而內(nèi)的推進局面。
第二條路徑是由高校自主推動的獨立性改革。如在辦學(xué)體制方面所進行的校企合作辦學(xué)、中外合作辦學(xué)、校地合作辦學(xué)、一校兩制、混合所有制二級學(xué)院等改革；在發(fā)展模式方面所進行的校產(chǎn)置換、一校多區(qū)等改革；在組織結(jié)構(gòu)方面所進行的學(xué)部制、院系制、柔性教學(xué)科研組織、跨學(xué)科教學(xué)科研組織等改革；在教學(xué)方面進行的學(xué)分制、講座制、本科生導(dǎo)師制、小學(xué)期制、跨學(xué)科（專業(yè)）培養(yǎng)、科教融合、產(chǎn)教融合等改革；在人事分配制度方面所進行的精簡行政編制、教師聘任制、績效獎勵制度等改革。這些改革呈現(xiàn)以下特性：一是由點到面，即少數(shù)學(xué)校的創(chuàng)新型改革實踐逐步被更多學(xué)校所模仿、借鑒。二是自下而上，即學(xué)校層面的改革探索被政府部門認(rèn)可并總結(jié)提煉后轉(zhuǎn)化為政策。三是由內(nèi)而外，即學(xué)校的發(fā)展需求延展為更廣領(lǐng)域的協(xié)同性改革，如高校為集聚資源、提升競爭力等需要而進行的與科研院所、行業(yè)企業(yè)合作，逐步上升為科教融合、產(chǎn)教融合的跨領(lǐng)域協(xié)同改革模式。這些具有豐富多樣性、個性化色彩的改革實踐，契合了大學(xué)個體的千差萬別。但由于大學(xué)個體資源稟賦和戰(zhàn)略管理能力的差異，也出現(xiàn)了系統(tǒng)性、持續(xù)性不夠的問題。一些極具創(chuàng)新性的改革，因為缺乏外部政策環(huán)境，出現(xiàn)了“孤島效應(yīng)”。一些移植于國外的改革模式，因水土不服，未能落地生根。
從屬性改革是主線，獨立性改革是副線。兩條路徑匯聚于有中國特色社會主義偉大事業(yè)的探索與實踐，形成了黨把方向、定政策、配干部、抓宣傳，政府做規(guī)劃、定項目、配資源、抓檢查，學(xué)校抓落實、出經(jīng)驗，理論、道路、制度、文化層面的探索整體推進，統(tǒng)一要求與創(chuàng)新性實踐有機結(jié)合的高等教育改革局面。
（二）從屬性主導(dǎo)的高等教育改革模式的有效性
從屬性主導(dǎo)的高等教育改革模式是符合我國國情的有效路徑。一是高等教育改革與經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)歷的幾次重大轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)，早已不只是教育自身的事情，政府作為國家利益、民族利益的代表者，主導(dǎo)重大轉(zhuǎn)型期的各項改革是必然的。二是我國社會主義市場經(jīng)濟體制仍在完善過程中，政府是國家政治權(quán)力的實際掌握者，是政治經(jīng)濟制度的建立者和各種政策法規(guī)的制定者，政府的主導(dǎo)本身也是高等教育改革具有合法性的保證。三是在過去的幾十年里高等教育體制始終是改革的核心，這些作為生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑層面的改革不突破，基于大學(xué)自身邏輯的改革也難以進行，而這一改革絕對不可能在高等教育系統(tǒng)內(nèi)自行推進和完善。四是破解高等教育發(fā)展的不平衡問題，離不開中央與地方的協(xié)調(diào)；破解高等教育發(fā)展的不充分問題，離不開政府、社會、學(xué)校的協(xié)同；在一個發(fā)展中國家實現(xiàn)高等教育的有效發(fā)展，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。五是我國獨特的民主集中制模式能夠有效協(xié)調(diào)頂層設(shè)計與基層探索的關(guān)系，越來越廣泛的專家參與決策的模式一定程度上保證了對教育規(guī)律的尊重；而政策制定之前的廣泛調(diào)研既有效發(fā)掘了可推廣的經(jīng)驗也聚焦了要解決的問題。從屬性改革與獨立性改革是相對的劃分，他們統(tǒng)一于中國特色社會主義偉大事業(yè)中。
從屬性主導(dǎo)的高等教育改革模式在推動我國高等教育改革發(fā)展上發(fā)揮了巨大作用。黨的十一屆三中全會以來，在重大經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的驅(qū)動下，以一系列重要政策文件為標(biāo)志，高等教育改革在管理體制、辦學(xué)體制、投資體制、招生分配制度、現(xiàn)代大學(xué)制度、教學(xué)制度等各方面逐漸展開、持續(xù)深化，并取得了巨大成效。打破了條塊分割的管理體制，高等教育與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)合度顯著提高，地方高等教育取得重大發(fā)展；重點大學(xué)、重點學(xué)科建設(shè)取得重大成就，高等教育綜合實力顯著提高；打破政府包攬辦學(xué)的格局，中外合作辦學(xué)、民辦高等教育等成為重要的組成部分；高校辦學(xué)自主權(quán)穩(wěn)步擴大，發(fā)展活力不斷增強；大學(xué)內(nèi)部人事分配制度改革不斷深化，教職工積極性得到有效激發(fā)；教學(xué)改革不斷深入，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育不斷加強，人才培養(yǎng)質(zhì)量穩(wěn)步提高；對外開放呈現(xiàn)不斷擴大深化的態(tài)勢，高等教育國際影響力顯著增強。沒有改革開放，就沒有在發(fā)展中國家建成世界第一高等教育規(guī)模大國的奇跡，也就不會有繼續(xù)努力建設(shè)高等教育強國的自信。實踐證明，我國的高等教育改革模式是卓有成效的。
（三）從屬性主導(dǎo)的高等教育改革模式存在的主要問題
由于我國的高等教育改革始終處于經(jīng)濟社會重大轉(zhuǎn)型期，面對非常復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，高等教育的系統(tǒng)功能與大學(xué)職能之間又存在非完全重合性，從屬性主導(dǎo)的改革模式出現(xiàn)了一些新的有待解決的問題。諸如：自上而下的改革，強調(diào)全國的一盤棋部署和統(tǒng)一性要求，而對巨大的地區(qū)和校際差異照顧不足，導(dǎo)致地方政府與高等學(xué)校兩個改革主體的積極性不高，出現(xiàn)了責(zé)任層層加碼與動力層層衰減并存的現(xiàn)象；改革的民主程序與法治保障尚不完善，尤其是在授權(quán)、履權(quán)和限權(quán)上存在制度性缺陷，中央與地方之間以及中央、地方兩個層面的政府部門之間缺乏更有效的協(xié)同，教育改革政策之間以及教育與其他改革政策之間存在不對話、不搭橋的現(xiàn)象；改革利益主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系分離，責(zé)任約束為主而利益驅(qū)動不足，國家利益與地方利益以及政府利益與學(xué)校利益、企業(yè)利益、社會利益之間缺乏更有效的協(xié)調(diào)；出于部門利益和地方保護主義，政府在政策執(zhí)行過程中的“變通”（既有積極意義上的政策變通和制度創(chuàng)新，也有消極意義上的應(yīng)付和走形式）等逐漸成為公開的秘密，一些地方或部門為改革而改革，以文件代替改革實際行動；有些地方在深化高等教育“放管服”改革中出現(xiàn)了上放權(quán)下收權(quán)現(xiàn)象，通過績效考核合同和資源配置杠桿，把下放的權(quán)力以新的方式重新聚攏在一起，規(guī)則制定權(quán)、資源配置權(quán)和評估檢查權(quán)相結(jié)合，事實上形成了更嚴(yán)格的控制。高等教育改革的本質(zhì)是體制機制創(chuàng)新，而當(dāng)下改革本身就面臨著深層次的體制機制障礙。當(dāng)前并不缺乏高等教育改革的動力，關(guān)鍵是如何將來自不同方面的改革訴求形成合力。優(yōu)化高等教育改革的動力機制，已經(jīng)成為增強改革設(shè)計合理性與推進有效性的必由之路。
三、基于“雙重屬性”的高等教育改革動力機制優(yōu)化
進入新時代，高等教育改革已經(jīng)從奔著問題去、針對具體領(lǐng)域，進入到全面系統(tǒng)綜合改革新階段，高等教育改革與高等教育高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)性要求更高，與高等教育國際化的互動關(guān)系正在加強，將面臨更復(fù)雜的利益關(guān)系。建構(gòu)一個要素齊備、力量聚合、利益兼顧、協(xié)同共振的高等教育改革動力系統(tǒng)，優(yōu)化高等教育改革的動力機制，需要在全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面推進依法治教與全面深化教育綜合改革協(xié)調(diào)統(tǒng)一的總體框架下，重點關(guān)注以下主要問題。
（一）強化高等教育改革的系統(tǒng)思維
深化高等教育改革，要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展、政治進步和人民訴求的變化與需要。經(jīng)濟發(fā)展需求是高等教育改革發(fā)展的重要動力，推進供給側(cè)改革、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，必然催生高等教育服務(wù)理念、服務(wù)模式以及結(jié)構(gòu)與功能等的深度變革。政治始終是影響高等教育發(fā)展的重要力量，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，必然對實現(xiàn)高等教育治理現(xiàn)代化提出同步的要求。以人民為中心是高等教育發(fā)展的基本理念，隨著我國社會主要矛盾發(fā)展為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，高等教育發(fā)展的價值選擇、戰(zhàn)略目標(biāo)和重點任務(wù)也勢必做出相應(yīng)的調(diào)整。這三個需求是不斷發(fā)展變化的，又是相互影響的，高等教育的改革也必須是系統(tǒng)的、整體的、全面的，僅僅著眼于某一需求的改革或者是將改革割裂開來的做法，必然導(dǎo)致碎片化、循環(huán)式重復(fù)改革等低效結(jié)果。
深化高等教育改革，要努力實現(xiàn)必要性、方向性與有效性的統(tǒng)一。改革的基本邏輯是當(dāng)高等教育事業(yè)或大學(xué)組織面臨巨大的生存、發(fā)展、穩(wěn)定壓力時，就要抓住制約功能、效率等的因素，在體制、機制方面進行改革。高等教育改革 “改什么、怎么改必須以是否符合完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)為根本尺度”，必須始終“堅持高等教育為人民服務(wù)、為中國共產(chǎn)黨治國理政服務(wù)、為鞏固和發(fā)展中國特色社會主義制度服務(wù)、為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”的基本方向。高等教育改革主要是體制、機制層面的問題，不能把什么都算作改革，更不能出現(xiàn)改革依賴。把什么都歸于改革的做法，既有責(zé)任轉(zhuǎn)移的嫌疑，也會將簡單問題復(fù)雜化，造成某些問題懸置，久拖不決。
深化高等教育改革，要凝聚中央與地方、政府與學(xué)校的合力。一方面，建立中央與地方協(xié)同推進的機制，是改革不斷深化的重要保障。要注重發(fā)揮好省級政府承上啟下的作用，深入推進擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)改革，強化省級政府依法統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)高等教育改革發(fā)展的職責(zé)；另一方面，高等教育改革的“四梁八柱”搭建完畢，已經(jīng)進入內(nèi)部施工階段。應(yīng)積極探索建立新的從屬性改革與獨立性改革協(xié)同并行的新格局，更加重視獨立性改革的價值，更加重視發(fā)揮大學(xué)在改革中的主動性和創(chuàng)造性。
（二）進一步厘清政府在高等教育改革中的責(zé)任
政府在改革中起主導(dǎo)作用是就整體而言，并非意味著所有的層面和領(lǐng)域都依靠政府來驅(qū)動，更不是所有的改革都要依靠行政運動方式。高等教育改革動力層層衰減現(xiàn)象，與我國行政體系中改革能力（包括權(quán)力、資源等）逐級下降的客觀事實直接相關(guān)。優(yōu)化高等教育改革的動力機制，一要避免出現(xiàn)頂層設(shè)計宏大而基層實施路徑狹窄或?qū)嵤┝α勘∪醯摹暗菇鹱炙爆F(xiàn)象，始終注意在各個層面凝聚最大公約數(shù)，使改革成為團體的接力賽，而不是個體的馬拉松，保持持續(xù)的改革動力。二要適應(yīng)治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)要求，科學(xué)設(shè)計政府之于改革的邊界、作用方式，處理好全局與局部、整體與個體、普遍性與特殊性的關(guān)系，改變以政府利益代替學(xué)校利益、以公共利益代替其他利益的局面。三要進一步深化教育行政體制改革，理順政府、大學(xué)、社會的關(guān)系，明確哪些事應(yīng)該由三者各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)。四要繼續(xù)深化“放管服”改革，以簡政放權(quán)放出活力和動力，以創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序，以優(yōu)化服務(wù)服出便利和品質(zhì)，實現(xiàn)政府職能的深刻轉(zhuǎn)變。
（三）加強高等教育改革中的法治建設(shè)
改革從來都不會是一帆風(fēng)順的，因為任何改革都必然觸及現(xiàn)有的秩序和利益格局。改革也存在風(fēng)險性，特別是作為“百年樹人”的高等教育事業(yè)，其改革成敗關(guān)乎國家興衰和社會和諧。要在改革設(shè)計者、改革實施者和被改革者之間最大限度建立價值認(rèn)同和步調(diào)協(xié)同，最關(guān)鍵的是通過法治建設(shè)建立自上而下的責(zé)任約束和自下而上的利益激勵。一要堅持以法律規(guī)范引領(lǐng)和推動教育改革、促進和保障教育發(fā)展，凡屬重大教育改革都要于法有據(jù)。二要推進依法賦權(quán)、依法履權(quán)和依法限權(quán)相統(tǒng)一，建立完善的監(jiān)督管理機制、有效的權(quán)力制約機制、嚴(yán)肅的責(zé)任追究機制。三要用法治來規(guī)范政府和大學(xué)、市場的邊界，在法治框架內(nèi)調(diào)整各類主體的利益關(guān)系，有效調(diào)動和保護各方面的改革積極性與創(chuàng)造性。四要通過法定程序凝聚共識，并將各方共識以法治方式確認(rèn)下來，用法律固化和推廣成熟、有效的改革成果，避免出現(xiàn)曇花一現(xiàn)、“人走政息”等短期行為。
（四）優(yōu)化高等教育改革相關(guān)各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系
優(yōu)化高等教育改革的動力機制的根本問題，是找到各方面意愿和要求的最大公約數(shù)。新時代高等教育改革動力的最大公約數(shù)源自于中華民族偉大復(fù)興的需要，這是一個凝聚了國家利益與人民利益的動力系統(tǒng)。任何一個具體領(lǐng)域、層次、方面的改革，都要服務(wù)服從于總目標(biāo)，都是整體改革的一個部分，都必須在與其他相關(guān)領(lǐng)域的聯(lián)動中不斷推進。如何在保障國家利益、民族利益的前提下，充分認(rèn)識其他利益訴求的正當(dāng)性、差異性，盡可能尋找共同利益點，激活所有利益群體的主動性、創(chuàng)造性，是深化高等教育改革必須解決的問題。一要堅持以公平正義為高等教育改革的價值取向，保證改革既要從公平正義開始又要回到公平正義上來，使公平正義成為最有效調(diào)動各方面參與高等教育改革積極性的前提條件。二要堅持責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，切實做到責(zé)權(quán)利相輔相成、相互制約、相互作用，努力建構(gòu)個人利益和集體利益、局部利益和整體利益以及暫時利益和長遠利益相統(tǒng)一的局面。三要將貫徹競爭中性原則作為深化高等教育改革的重要突破口，建立公辦高校與民辦高校、中央部委院校與地方高校、“雙一流”建設(shè)高校與其他高校、本科高校與高職院校之間的公平競爭環(huán)境，保證不同類型、層次的高校能夠同臺競技，既對公辦院校、優(yōu)勢院校形成壓力和推動，也為民辦院校和一般院校發(fā)展帶來實質(zhì)性利好，為高等教育注入新的重要動力。四要完善改革決策與實施中的民主程序，鼓勵地方、高校解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合，最大限度調(diào)動各方面的改革積極性和創(chuàng)造性。
劉國瑞，遼寧大學(xué)高等教育研究所研究員，中國高等教育學(xué)會學(xué)術(shù)委員會委員
原文刊載于《中國高教研究》2019年第8期
