回歸15年澳門高教治理的回顧與展望
摘要：澳門回歸15年，特區(qū)政府秉持"教育興澳"的施政方向，大力發(fā)展高等教育，取得了令人矚目的成果?；仨拈T高教治理的歷程，無論是高等教育輔助辦公室的重組，還是單獨(dú)為澳門大學(xué)設(shè)立法律制度，特區(qū)政府一直尊重高教發(fā)展的多元特色，奉行"無為而治，各顯特色"的治理理念。然而，在宏觀治理下，公立高校被定義為公法人，須受到適用于公法人的公共行政法規(guī)制度的約束，這顯然已經(jīng)成為澳門高校發(fā)展的瓶頸；而在內(nèi)部治理中，高校則形成以決策為邊界的治理架構(gòu)，充分體現(xiàn)了章程治理的內(nèi)涵。展望澳門高教治理的未來，適時(shí)調(diào)整公立高校公法人的身份至關(guān)重要?？梢詤⒄掌咸蜒滥Ｊ?，推行私法制度下的公共基金會(huì)模式；在政府和高校間設(shè)立中介組織；同時(shí)實(shí)施對(duì)高校的問責(zé)機(jī)制，充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值平衡。
關(guān)鍵詞：澳門高等教育；回歸15年；治理；公法人
澳門現(xiàn)代高等教育自20世紀(jì)80年代東亞大學(xué)創(chuàng)立，經(jīng)歷了風(fēng)風(fēng)雨雨的30余年，迄今為止，已經(jīng)形成了公立、私營并舉的辦學(xué)格局。在當(dāng)前存在的十所高等院校中，既有以爭(zhēng)創(chuàng)世界級(jí)大學(xué)為己任的綜合性大學(xué)，也有扎根于澳門本地的應(yīng)用型院校，還有以謀求行業(yè)特色而生存的單科型學(xué)院和遠(yuǎn)程教育。總之，澳門雖小，卻在不斷追尋著自身的特色和目標(biāo)，擔(dān)負(fù)著為社會(huì)培育各類優(yōu)秀人才和發(fā)展學(xué)術(shù)的重大使命。從回歸至今，澳門特區(qū)政府秉持著"教育興澳"的施政方向，大力發(fā)展高等教育，取得了許多令人矚目的成果。2013年底，澳門大學(xué)橫琴校區(qū)的正式啟用給澳門高等教育的發(fā)展注入了新的活力，修訂后的《高等教育制度》也蓄勢(shì)欲出，每一所高校都在這一關(guān)鍵時(shí)刻認(rèn)真思考高校制度建設(shè)和質(zhì)量發(fā)展的長遠(yuǎn)議題。
從世界范圍來看，一個(gè)國家或地區(qū)的高等教育要興旺發(fā)達(dá)，須具備三個(gè)因素：其一要有合適的辦學(xué)理念。所謂"合適"指的是既要反映出高等教育發(fā)展的一般規(guī)律，又能彰顯高校自身的辦學(xué)特色。其二要具備充足的財(cái)力。資金來源的充足對(duì)于高等教育的學(xué)科建設(shè)、教學(xué)發(fā)展、行政服務(wù)非常關(guān)鍵，也能為吸引足夠優(yōu)秀的學(xué)術(shù)人員提供必要條件。其三則是要有良性的運(yùn)行制度。從這三方面來看，澳門高校作為中西交融的樞紐之一，文化特色明顯，加之中央政府的大力支持，各校的定位相對(duì)比較明確。經(jīng)費(fèi)來源方面，依靠博彩收入的逐年增長，高校符合法律制度的基本預(yù)算都能得到滿足，政府對(duì)高校經(jīng)費(fèi)上的支持也是不遺余力。然而，澳門高等教育在制度建設(shè)和治理方面，相比前兩個(gè)方面則比較落后，效率也不高，很多時(shí)候因?yàn)橹贫确矫娴蔫滂?，甚至使充盈的?jīng)費(fèi)也無法用得其所。所以，值此澳門回歸祖國15周年之際，筆者謹(jǐn)將澳門高等教育的治理歷程以及特征作一梳理，為未來的發(fā)展資以借鑒。
一、回歸前后澳門高等教育治理的歷史回眸
回歸以前，1991年是一個(gè)顯著的分界點(diǎn)。這一年，澳葡政府頒布了第11/91/M號(hào)法令，制定《高等教育制度法》（以下簡(jiǎn)稱高教法）；同樣是這一年，政府收購的東亞大學(xué)一分為三，分別成立澳門大學(xué)、澳門理工學(xué)院、亞洲（澳門）國際公開大學(xué)（即現(xiàn)在的澳門城市大學(xué)）。至此，加上1988年配合澳門回歸過渡期而成立的澳門保安部隊(duì)高等學(xué)校，澳門的高等教育體系已經(jīng)初顯端倪。每一所高校都在成立之后，配合建立了相應(yīng)的章程，以厘清高校內(nèi)外的權(quán)責(zé)范圍以及自主的形式。
1.高等教育輔助辦公室的重組。1991年以后，澳門高等教育的宏觀治理隸屬于澳葡時(shí)期的行政教育暨青年事務(wù)政務(wù)司，并通過成立高等教育輔助項(xiàng)目組對(duì)高等教育事務(wù)予以協(xié)調(diào)。而回歸之前還有一些公、私立高校和研究機(jī)構(gòu)相繼成立，如澳門旅游學(xué)院、澳門高等校際學(xué)院（即現(xiàn)在的圣約瑟大學(xué)）、聯(lián)合國大學(xué)國際軟件技術(shù)研究所及澳門歐洲研究學(xué)會(huì)。高等教育的與時(shí)俱進(jìn)使得政府的輔助職能漸顯不足。1998年，最后一任澳葡政府總督韋奇立頒布了第11/98/M號(hào)法令，認(rèn)為"高等教育作為教育制度之專門領(lǐng)域，需有一行政當(dāng)局之專責(zé)部門協(xié)調(diào)及處理與其有關(guān)之事務(wù)"，取消原有的項(xiàng)目組形式，正式設(shè)立高等教育輔助辦公室（葡文縮寫為GAES，以下簡(jiǎn)稱高教辦）。新的高教辦被定義為"負(fù)責(zé)輔助、跟進(jìn)及發(fā)展澳門高等教育，并對(duì)高等學(xué)歷進(jìn)行認(rèn)可工作之技術(shù)辦公室"。
自1999年回歸以后，新重組的高教辦正式履行其職責(zé)。從當(dāng)時(shí)澳門高等教育的發(fā)展?fàn)顩r而言，新世紀(jì)前后，澳門的私立高校也全部建立，高教的體系已經(jīng)公私分立、層次分明。高教辦作為社會(huì)文化范疇協(xié)調(diào)全澳高等教育的政府機(jī)構(gòu)，其直接介入高等教育的管理權(quán)主要有：高教規(guī)劃、課程審批、學(xué)歷認(rèn)可、信息統(tǒng)計(jì)、管理準(zhǔn)則設(shè)立以及協(xié)助社會(huì)文化司進(jìn)行人力資源管理，其余則是協(xié)調(diào)高教機(jī)構(gòu)文化、交流、培訓(xùn)等方面的工作。在澳門宏觀高等教育治理體系形成的過程中，高校內(nèi)部的治理體系也都根據(jù)校內(nèi)章程和相關(guān)法律制度建立，整體治理促進(jìn)了回歸初期澳門高等教育的發(fā)展。在課程開設(shè)上，截至2004年，10所高等院校提供的各級(jí)學(xué)位及文憑課程共213個(gè)，其中包括倫敦大學(xué)瑪麗皇后學(xué)院、美國圣約瑟大學(xué)在內(nèi)的國際知名大學(xué)與本地院校合作開設(shè)課程，呈現(xiàn)出開放化、多元化的特征。2002年，從香港浸會(huì)大學(xué)校長位置上榮休的謝志偉博士擔(dān)任了澳門大學(xué)新一任校董會(huì)主席，改變了這一職位由特首（回歸前是澳督）擔(dān)任的局面，強(qiáng)調(diào)了政府讓澳門大學(xué)擁有更多自由的意愿。但是，正是因?yàn)楫?dāng)時(shí)政府將工作的重心依然放在幾所公立院校的協(xié)調(diào)上，而放松了對(duì)整體高等教育的規(guī)范。個(gè)別私立高校內(nèi)部管理松懈，采取一些未經(jīng)認(rèn)可的方式大幅招生，規(guī)模竟在短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大了十幾倍，文憑發(fā)放變成了"學(xué)店"行為。這一非正常的局面在2003年以后逐漸走向正軌，各校發(fā)展呈現(xiàn)出多元的取向。
2.高教法與澳門大學(xué)法律制度（以下簡(jiǎn)稱澳大法）并行的制度體系。高等教育的治理無比重要，既需要政府在關(guān)鍵的規(guī)劃和發(fā)展問題上宏觀調(diào)控、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也需要給予大學(xué)充分的自主權(quán)。澳門大學(xué)回歸以后正是看到了這樣的契機(jī)，但1999年12月第470/99/M號(hào)訓(xùn)令核準(zhǔn)的《澳門大學(xué)章程》受到1991年頒布的高教法限制，在治理架構(gòu)、課程批核以及人員管理等方面的運(yùn)作上，無法跟上世界高等教育的發(fā)展趨勢(shì)。2002年新的校董會(huì)成員組成以后，盡管在當(dāng)時(shí)澳大的章程中，校董會(huì)的性質(zhì)僅僅作為咨詢機(jī)構(gòu)，但受到特區(qū)政府對(duì)澳門大學(xué)的殷切期盼，隨即承擔(dān)了修章重任。在內(nèi)外的努力、忍耐和妥協(xié)中，澳門大學(xué)建議的新章程和人員通則最終被原則上通過。但由于章程制度屬于特首行政命令批示的范圍，在位階上仍然要從屬于1991年的高教法，所以，又由立法會(huì)特別量身制定了澳大法，為澳門大學(xué)的新運(yùn)作模式奠定必要的法律基礎(chǔ)。
澳大法雖然使澳門大學(xué)在學(xué)術(shù)、行政和財(cái)政上更加自主，但卻未能顧及其他高校，而這些院校依然受到1991年高教法的限制，規(guī)約模式儼然使高校成為政府的行政自治部門。應(yīng)該說，澳大法出臺(tái)，是為了使澳門大學(xué)在走向世界級(jí)大學(xué)的道路上更快一步。雖然在同一地區(qū)兩種同類法律制度并行的模式在世界范圍內(nèi)絕無僅有，但也能看出政府在高等教育發(fā)展上的良苦用心。
以澳門大學(xué)為例，澳大法和與之配合的新章程在三個(gè)主要方面有了變化：其一是治理架構(gòu)。校董會(huì)為澳大最高合議機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)制定澳大的發(fā)展方針及監(jiān)察其執(zhí)行，并促進(jìn)澳大與社會(huì)的聯(lián)系。校董會(huì)成員組成更具代表性，包括由行政長官委任的社會(huì)人士、特區(qū)政府代表、校內(nèi)成員、學(xué)生會(huì)代表以及校友會(huì)代表等。大學(xué)的治理架構(gòu)包括：校監(jiān)、大學(xué)議庭、校董會(huì)、校長、教務(wù)委員會(huì)、財(cái)務(wù)管理委員會(huì)。而校董會(huì)、教務(wù)會(huì)以及財(cái)務(wù)委員會(huì)并行的模式，基本上承襲了原東亞大學(xué)的英制模式，總體決策、財(cái)政決策與學(xué)術(shù)決策分立，使澳門大學(xué)在既定框架下行使自主權(quán)。其二，有權(quán)開設(shè)新的課程，不再需要經(jīng)政府繁瑣審批。但必須經(jīng)校務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和教務(wù)會(huì)審議通過，再由校董會(huì)考慮澳大使命和財(cái)政可行性后批準(zhǔn)。而課程的安排、修改和撤銷則可由教務(wù)會(huì)直接議決。其三，澳門大學(xué)的人員適用私法勞動(dòng)制度。但為了不與"公法人"的定性相沖突，澳大法中又特別規(guī)定"澳門大學(xué)人員的報(bào)酬受對(duì)公共行政工作人員所定出的年報(bào)酬上限所約束，但校長、副校長及講座教授的報(bào)酬除外"。與澳大相比，其余公立院校課程開設(shè)和人員制度方面并不靈活，而在治理架構(gòu)上，則基本采用行政主導(dǎo)治理的模式，如澳門理工學(xué)院和旅游學(xué)院均設(shè)有理事會(huì)（BoardofManagement），成員主要由院長、副院長、秘書長、財(cái)政局代表等組成。正在修訂的新高教法文稿中，已經(jīng)提出董事會(huì)模式的發(fā)展趨勢(shì)，即私立院校則一般采取董事會(huì)治理的模式。
總體來看，作為方向引導(dǎo)和制度依據(jù)的1991年高教法早已陳舊不堪，但鑒于澳門行政工作的效率以及2006年澳大法的提前出臺(tái)，許多高校依然在脫離實(shí)際的制度體系下運(yùn)行。在高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大的今天，如何設(shè)計(jì)一套良好的制度體系已是當(dāng)務(wù)之急。
二、澳門高等教育內(nèi)外治理過程中的典型特征
1.外部治理：名義上的自治與實(shí)質(zhì)上的不自治。從1991年的高教法到2006年的澳大法，都有一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，就是"大學(xué)自治"，如高教法中的"享有制訂章程以及學(xué)術(shù)、教學(xué)，行政和財(cái)政的自主權(quán)"和澳大法中的"澳門大學(xué)享有學(xué)術(shù)自主權(quán)，…紀(jì)律自主權(quán)，…財(cái)政及財(cái)產(chǎn)自主權(quán)"。這些已經(jīng)寫進(jìn)法律中的條文當(dāng)然可以起到應(yīng)有的效力。事實(shí)上，從回歸至今，無論是多元化課程的開設(shè)、國際上頻繁的文化交流與合作、科研上的不斷創(chuàng)新以及對(duì)澳門和周邊地區(qū)的人才輸送和服務(wù)，都能體現(xiàn)出高校擁有較大的學(xué)術(shù)自主權(quán)。但是，在行政和財(cái)政等方面，大學(xué)的自主性卻受到諸多的限制。
回歸以來，特區(qū)政府尊重高等教育的多元特色，能在"如何管""管什么"中認(rèn)真權(quán)衡，很少簡(jiǎn)單地施加所謂統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在宏觀治理方面，一直奉行"無為而治，各顯特色"的治理理念。所以，無論是特首、社會(huì)文化司還是高教辦都沒有直接插手到高校內(nèi)部的各項(xiàng)事務(wù)中。然而，問題出在高教的法律同時(shí)又將公立高校定義為"公法人"。在澳門高等教育的語境中，公立高?；诠ㄈ说亩x一向被認(rèn)為是公共行政的自治機(jī)構(gòu)，雖然在行政和財(cái)務(wù)上享有自治權(quán)，但本質(zhì)仍然是公共行政機(jī)構(gòu)。這一性質(zhì)的定位，必然導(dǎo)致高校在人事、財(cái)政、行政等方面要受到適用于公法人的法例所規(guī)范。然而，高校學(xué)術(shù)的本質(zhì)屬性與純粹公共行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)有所不同，高校中的工作具有長效性、不確定性等特點(diǎn)，需要和一般行政單位區(qū)別對(duì)待。具體而言，在人員制度方面，聘請(qǐng)本地以外的專家、學(xué)者必須要經(jīng)過行政長官批準(zhǔn)，導(dǎo)致手續(xù)繁瑣，容易喪失許多挽留人才的機(jī)會(huì)。教授的薪酬不能突破為政府公職人員所訂立的薪酬上限，難以引進(jìn)歐美地區(qū)知名的專家學(xué)者。在財(cái)會(huì)制度方面，年度預(yù)算的項(xiàng)目分類很細(xì)，并且是單年度預(yù)算，當(dāng)這些強(qiáng)調(diào)細(xì)節(jié)的預(yù)算不是很準(zhǔn)確的時(shí)候，所帶來的影響很多，無法應(yīng)對(duì)教學(xué)、科研過程中的一些緊急狀況。在采購制度方面，高校最大的開支權(quán)限僅僅為50萬，如果突破必須上報(bào)社會(huì)文化司審批，浪費(fèi)了大量的時(shí)間和成本，等等。
以上這些公共行政制度上的規(guī)制，已經(jīng)成為澳門高校發(fā)展的瓶頸，即使是澳大啟用新的章程以后仍然不能例外。2009年，澳門大學(xué)獲全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)在珠海橫琴建立新校區(qū)，并于2013年11月啟用，這既為澳門大學(xué)的發(fā)展帶來機(jī)遇，也迎來挑戰(zhàn)。適逢澳大創(chuàng)校30周年之際，就已經(jīng)開始推動(dòng)住宿式書院的成立、四位一體教育模式的安排、榮譽(yù)學(xué)院的國際化、開放式科研基地構(gòu)建、以學(xué)生為本的學(xué)習(xí)共享空間的使用、師友制的確立等教育工程的實(shí)施，與此同時(shí)，為了配合澳大快速發(fā)展的愿景，校董會(huì)又一次啟動(dòng)修章程序；另一方面，由政府修訂的高教法也蓄勢(shì)待出。
2.內(nèi)部治理：以決策為治理邊界的組織架構(gòu)。何謂內(nèi)部治理？首先讓人想起的就是章程，并且認(rèn)為只要章程設(shè)立完善，高校內(nèi)部的管理和學(xué)術(shù)活動(dòng)也自然就有了法的依據(jù)。當(dāng)然，高校內(nèi)部的組織架構(gòu)也必將在章程中有著清晰的體現(xiàn)。然而，以上觀點(diǎn)有一個(gè)基本前提，即章程設(shè)立的目的或者章程的內(nèi)涵是為了建立一種標(biāo)準(zhǔn)，或者說是為了提供一種執(zhí)法的依據(jù)。
實(shí)際上，當(dāng)我們追溯章程在中世紀(jì)起源的時(shí)候，可以發(fā)現(xiàn)那時(shí)章程的內(nèi)容是"探求大學(xué)管理是按照何種原則組織的，……"，"而大學(xué)管理可以歸結(jié)為兩項(xiàng)基本任務(wù)：保障（由教皇、國王或者公社頒發(fā)的）大學(xué)的特許權(quán)；組織教學(xué)活動(dòng)。"所以，章程的一個(gè)最主要的功能就是厘清大學(xué)內(nèi)外權(quán)利的歸屬和邊界，保障大學(xué)的自治權(quán)益。其后，盎格魯-撒克遜的國度繼承了中世紀(jì)章程的傳統(tǒng)，而澳門高校的起源東亞大學(xué)正是采用盎格魯-撒克遜的結(jié)構(gòu)體制，章程也自然地闡述了大學(xué)自治的邊界。如1981年東亞大學(xué)的創(chuàng)始人就認(rèn)為，章程基本權(quán)利的表述是為了體現(xiàn)出大學(xué)從出資方那里獲得自治權(quán)利的合法性，而章程的條款中不會(huì)涉及已經(jīng)屬于自治范圍的組織構(gòu)成和運(yùn)行方式。
以澳門大學(xué)2006年的章程為例，其中體現(xiàn)出的治理架構(gòu)如圖1所示：
圖一澳門大學(xué)治理架構(gòu)
在澳門大學(xué)章程的第二章"組織"中，將校監(jiān)、大學(xué)議庭、校董會(huì)、校長、教務(wù)委員會(huì)及財(cái)務(wù)管理委員會(huì)這些治理機(jī)構(gòu)定義為"機(jī)關(guān)"，而其職能主要體現(xiàn)在決策與輔助、咨詢決策等方面，其中總體決策、學(xué)術(shù)決策及財(cái)政決策亦分權(quán)而立。由此可見，決策應(yīng)該是大學(xué)治理的內(nèi)涵與邊界，而具體的行政管理、事務(wù)處理一方面體現(xiàn)的是操作職能；另一方面則應(yīng)是大學(xué)本身可以自主決定的范圍，不應(yīng)列入治理架構(gòu)之中。在維基大辭典中，治理亦被定義為獲取期望、分層授權(quán)和監(jiān)控表現(xiàn)的決策過程，屬于相對(duì)獨(dú)立的決策和領(lǐng)導(dǎo)過程。從這個(gè)定義可以看出，治理和管理不僅在內(nèi)涵上有區(qū)別，而且在外延上亦不一樣。管理是指對(duì)人、財(cái)、物等資源的具體分配與使用，不僅有決策的內(nèi)涵，并且涵蓋操作性的職能。如果說章程確立的主要目的是厘清高校內(nèi)外應(yīng)有的權(quán)責(zé)，從而使高校在法律規(guī)范上保障自主權(quán)，那么章程中重點(diǎn)要表達(dá)的則應(yīng)是有關(guān)決策的權(quán)利和結(jié)構(gòu)--即治理架構(gòu)。而各學(xué)術(shù)單位、學(xué)術(shù)輔助單位、行政部門及其主管領(lǐng)導(dǎo)，歸屬哪里決策，設(shè)立和撤銷應(yīng)屬于章程的內(nèi)容范圍，而其名稱、組成、職權(quán)及運(yùn)作則由內(nèi)部規(guī)章限定即可。
相比之下，內(nèi)地有些大學(xué)的章程在組織構(gòu)成上不僅沒有區(qū)分決策與操作，而且無所不包。在某大學(xué)繪制的治理組織架構(gòu)圖上，各委員會(huì)、校長、各黨群行政職能機(jī)構(gòu)、教學(xué)科研單位、直屬單位等混雜在一起，缺少了治理的內(nèi)涵與邊界，儼然變成虛、實(shí)體組織的展示圖。應(yīng)該說，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是比管理結(jié)構(gòu)更為基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)，其根本目的是建立大學(xué)決策過程與社會(huì)權(quán)利主體的合理聯(lián)系。由此，大學(xué)的合法權(quán)利才能得到保障，自主權(quán)方能得以彰顯。
三、澳門高教治理的未來展望
澳門回歸轉(zhuǎn)瞬已近15年，高等教育已經(jīng)取得較快的發(fā)展。目前，澳門缺乏的不是目標(biāo)和資金，而是一套靈活、適用的高校內(nèi)外制度和結(jié)構(gòu)體系。澳門高教的治理特別需要著眼于此，方能煥發(fā)出新的活力。
1.改變公法人身份，重構(gòu)政府和大學(xué)之間的關(guān)系。高等教育的治理首先意味著政府的作用將發(fā)生很多變化，政府的角色應(yīng)當(dāng)從原來的舉辦者、辦學(xué)者、管理者，轉(zhuǎn)變成協(xié)調(diào)者和質(zhì)量控制者。如前所言，澳門高等教育治理的主要問題在于，公立高校都是公法人，所以同時(shí)需要受到適用于公法人的公共行政制度、法規(guī)約束。實(shí)際上，澳門的公法人模式來源于葡萄牙，政府長期以來也將高校視為公共機(jī)構(gòu)。但在世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）對(duì)葡萄牙高等教育進(jìn)行全面檢視以后，這類狀況得到了改變。葡萄牙國會(huì)2007年制定了新的高等教育法律制度（RJIES，62/2007），推行"私法制度下的公共基金會(huì)"的運(yùn)作模式，允許公立大學(xué)脫離公法人身份，透過適當(dāng)申請(qǐng)程序取得此私法制度的公共基金會(huì)地位。新制度下大學(xué)將會(huì)在三大范疇取得更多自主：其一是大學(xué)固定資產(chǎn)的所有權(quán)；其二是獨(dú)立于政府的財(cái)政制度；其三是與公務(wù)人員制度脫鉤的人事管理制度。
鑒于葡萄牙的改變，澳門也應(yīng)未雨綢繆，適時(shí)在制度范疇作出相應(yīng)的調(diào)整。重點(diǎn)可以從兩個(gè)角度加以考慮：第一，從更高層次的法律上對(duì)公法人的內(nèi)涵及其運(yùn)作予以補(bǔ)充規(guī)定，將高校與執(zhí)行公共行政事務(wù)的政府機(jī)關(guān)區(qū)分開來。第二，參照葡萄牙的模式，允許高校申請(qǐng)公共基金會(huì)的地位，從而可以在私法制度下運(yùn)行。這一模式有一個(gè)基本的前提，即需要改變公立高校經(jīng)費(fèi)撥款現(xiàn)狀，鼓勵(lì)高校從多種渠道獲取資金，才能夠從法律層面啟動(dòng)公共基金會(huì)模式。
2.建立中介組織，實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控和引導(dǎo)。澳門政府與高校之間一直屬于直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，社會(huì)文化司是各高校的監(jiān)督實(shí)體，高教辦負(fù)責(zé)高教的協(xié)調(diào)和規(guī)劃。"但政府的直接干預(yù)和市場(chǎng)的直接介入易破壞大學(xué)的學(xué)術(shù)自由，而大學(xué)脫離政府、社會(huì)（市場(chǎng)）的'完全自治'也必然步入迷途或陷入困境。因此，需要有獨(dú)立的第三方介入治理結(jié)構(gòu)。"作為第三方中介組織的典型代表，英國高等教育基金委員會(huì)就在政府和高校之間起到了"緩沖"和"聯(lián)結(jié)"的作用。在英國，高等教育基金委員會(huì)將政府和高校兩種不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)有效鏈結(jié)，又都保持一定的距離。近20年來，伴隨著政府加強(qiáng)對(duì)高教的引導(dǎo)作用，基金委員會(huì)不斷通過撥款、政策發(fā)布、問責(zé)等，傳遞著政府的意志和信息，在維護(hù)政府和高校的利益方面，已經(jīng)起到不可或缺的作用。
目前，正在審議的澳門新高教法文稿中，特別強(qiáng)調(diào)要建立"高等教育協(xié)調(diào)委員會(huì)""高等教育基金"等第三方組織，以加強(qiáng)中介協(xié)調(diào)的作用，實(shí)現(xiàn)良性的資金分配和治理協(xié)調(diào)。建立中介組織應(yīng)該注意以下兩點(diǎn)：第一，協(xié)調(diào)委員會(huì)和高教基金須能夠起到宏觀調(diào)控的作用。如，人員構(gòu)成上并不一定要"統(tǒng)籌兼顧"，而重點(diǎn)要反映出政府和社會(huì)的宏觀導(dǎo)向，在考慮院校利益的同時(shí)，兼顧政府和社會(huì)的整體利益。第二，中介組織應(yīng)該具有決策權(quán)，而非僅僅擁有服從于政府的咨詢建議權(quán)。并采取相關(guān)機(jī)制保障高校的自治，促進(jìn)高教質(zhì)量的提升，同時(shí)監(jiān)督違規(guī)行為的發(fā)生。
3.實(shí)施問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)高校的監(jiān)督制度。提高高等學(xué)校的自主水平是世界范圍內(nèi)的普遍發(fā)展趨勢(shì)，然而在擴(kuò)大高校自主權(quán)的同時(shí)，也需要加強(qiáng)對(duì)高校的問責(zé)與監(jiān)督，以促使高教領(lǐng)域能夠符合社會(huì)公眾的期望和利益訴求。
實(shí)施對(duì)澳門高校的問責(zé)、監(jiān)督制，應(yīng)從以下三個(gè)方面來理解：第一，擺脫公法人身份的高校，可以依靠校董會(huì)及基金會(huì)的信托委員會(huì)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)控。這類監(jiān)督屬于院校自我發(fā)展的調(diào)控。第二，政府?dāng)M建立的第三方基金中介組織，可以針對(duì)院校經(jīng)費(fèi)預(yù)算、發(fā)放、使用等方面啟動(dòng)獨(dú)立問責(zé)機(jī)制，尤其加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)資助責(zé)任的考核。第三，配合新高教法，訂立質(zhì)量評(píng)審、監(jiān)控制度，成立質(zhì)量保障與評(píng)審機(jī)構(gòu)，以獨(dú)立問責(zé)的方式對(duì)高校進(jìn)行評(píng)審。應(yīng)該說，大學(xué)自主和問責(zé)是相輔相成的兩個(gè)有機(jī)組成部分，政府、社會(huì)和高校需要更好地協(xié)調(diào)合作，努力建立有效可行的機(jī)制，充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值平衡。
（張紅峰，澳門理工學(xué)院副教授，澳門999078）
?。ㄔ目d于《中國高教研究》2014年第12期）
