智庫觀點
瞿振元會長在《中國人大》撰文：全面建設(shè)更加成熟的中國特色高等教育法律和制度體系
來源：中國高等教育學會 閱讀數(shù)：2130 發(fā)布時間：2016-09-02 分享到：
2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了全國人大常委會關(guān)于修改《中華人民共和國教育法》的決定和全國人大常委會關(guān)于修改《中華人民共和國高等教育法》的決定。兩個修正案已于今年6月1日起施行。深入學習、深刻領(lǐng)會、全面落實兩個修正案的各項規(guī)定，對全面深化教育改革、促進教育公平、提高教育質(zhì)量，提供有力支撐；對全面依法治教、依法行政、依法辦學，形成規(guī)范和秩序，建立更加成熟的中國特色教育法律和制度體系，具有深遠的意義。
改革開放以來，我們沖破傳統(tǒng)體制和不合理制度規(guī)章的束縛，探索建立促進教育發(fā)展的新體制、新機制，在實踐的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，上升為法律和法規(guī)，逐步形成了比較完備的教育法律法規(guī)體系。這個體系主要包括第一個層級的由全國人大及其常委會通過的八部教育基本法律：學位條例、義務(wù)教育法、教師法、教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、國家通用語言文字法、民辦教育促進法；第二個層級的國務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方人大制定的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，如國務(wù)院制定的《學位條例暫行實施辦法》《教育督導(dǎo)條例》等；第三個層級的政府規(guī)章，包括國務(wù)院教育行政部門制定的規(guī)章和地方政府規(guī)章，以及已經(jīng)完成的“一校一章程”等，如《全面推進依法治校實施綱要》《高等學校章程制定暫行辦法》《學校教職工代表大會規(guī)定》《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》《普通高等學校理事會規(guī)程（試行）》《獨立學院設(shè)置與管理辦法》《高等學校財務(wù)制度》《普通高等學校學生管理規(guī)定》《高等學校接受外國留學生管理規(guī)定》《高等學校總會計師管理辦法》《普通高等學校輔導(dǎo)員隊伍建設(shè)規(guī)定》《高等學校信息公開辦法》，以及《教育部直屬高校國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《基本建設(shè)管理辦法》《加強學校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的意見》等。應(yīng)該說法律法規(guī)規(guī)章三個層級基本覆蓋了教育管理的主要方面，基本實現(xiàn)了我國教育事業(yè)各個領(lǐng)域的有法可依，為我國教育事業(yè)的快速發(fā)展、健康發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展提供了有效保障。
黨的十八大特別是十八屆四中全會確立了全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標。習近平總書記明確提出“四個全面”的戰(zhàn)略布局，以全面推進依法治國為根本保障，為中國特色社會主義保駕護航。全國人大常委會適時修改教育法和高等教育法，是全面推進依法治國、完善中國特色社會主義現(xiàn)代教育制度的具體體現(xiàn)，也標志著我國依法治理教育事業(yè)在已有法律制度框架下不斷完善、步入新的階段。
在新修改的教育法、高等教育法正式實施之際，我們要進一步全面理解法律內(nèi)容，形成共識、全面落實，做到各法律關(guān)系主體都依法歸位，履行各自的法定責任、權(quán)利和義務(wù)，建立規(guī)范有序的現(xiàn)代教育治理新秩序。現(xiàn)在，有法可依的問題已經(jīng)基本解決了，需要重點加強的是牢固樹立法治思維，真正做到有法必依、違法必究，使法律文本變成法治實踐。
要抓住全面貫徹落實黨和國家教育方針這個核心。教育方針是黨和國家根據(jù)現(xiàn)階段我國實際提出的教育工作的總指針，是對教育改革發(fā)展的總要求，是教育基本政策的總概括，是確定教育事業(yè)發(fā)展方向、指導(dǎo)整個教育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略原則和行動綱領(lǐng)。此次新修改的教育法、高等教育法對教育方針、培養(yǎng)目標作了重要修正。高等教育法第四條、第五條是關(guān)于高等教育方針和任務(wù)的總體規(guī)定。本次修改，第四條增加了高等教育必須“為人民服務(wù)”以及“與生產(chǎn)勞動和社會實踐相結(jié)合”的內(nèi)容；第五條關(guān)于高等教育的任務(wù)的表達，在原來的“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才”中增加了“社會責任感”的要求。這些修改，具有很強的現(xiàn)實針對性，包括豐富的內(nèi)容和深刻的要求。新條文的整體內(nèi)容體現(xiàn)了新時期對高等教育改革發(fā)展和人才培養(yǎng)的總方向、總要求。這兩條文字不多，但字字珠璣，是高等教育工作的魂，需要深刻領(lǐng)會、牢牢把握。現(xiàn)在，一些同志或整天忙于事務(wù)，對這些根本性、方向性的規(guī)定關(guān)注不夠，或?qū)σ恍┦玛P(guān)方向的錯誤思潮、錯誤做法不敏感，失去了應(yīng)有的敏感性、鑒別力和戰(zhàn)斗力。要加強對教育法、高等教育法，特別是對其中的教育方針的再學習，加深認識，提高全面貫徹教育方針的主體意識和行動自覺。
要進一步落實省級政府對高等教育的統(tǒng)籌權(quán)。高等教育法規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學校。”本次修改中，新規(guī)定“設(shè)立實施專科以下高等學校”，不再須經(jīng)國務(wù)院審批，可由省級人民政府直接依職權(quán)審批，報教育部備案。這一修改，更加明確了加強省級政府統(tǒng)籌本地教育的改革方向。現(xiàn)在，我國共有普通高等學校2560所，在學總規(guī)模達3647萬人，成為世界上規(guī)模最大的高等教育體系。這本身就是實行中央和省市兩級管理、中央和省市及地市三級辦學體制的積極成果。如此大規(guī)模的高等教育體系，也只有實行分級管理的體制，才能搞得好，才能與經(jīng)濟社會結(jié)合好，才能更好滿足人民群眾的多樣化需要。在新的發(fā)展階段，要更加尊重和發(fā)揮省級政府統(tǒng)籌權(quán)。今年，在高校招生計劃調(diào)配中出現(xiàn)的問題，一個重要原因就是對省級統(tǒng)籌權(quán)的尊重不夠。今后，要更加注意調(diào)動地方辦學積極性，更加注意運用好省級政府統(tǒng)籌權(quán)，把地方的高等教育辦好了，建設(shè)高等教育強國也就更有希望。
要依法落實高校辦學自主權(quán)。高等教育法規(guī)定，高等學校具有法人資格，依法享有民事權(quán)利、承擔民事責任；應(yīng)當保證教育教學質(zhì)量達到國家規(guī)定的標準。此法在第三十二條至第三十八條中，還規(guī)定了高等學校在招生、設(shè)置調(diào)整學科專業(yè)、制定教學計劃和選編教材、開展科學研究和社會服務(wù)、對外交流合作、設(shè)置內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和評聘人員職務(wù)及薪酬分配、資產(chǎn)管理使用等7個方面的自主權(quán)。這些自主權(quán)的行使，是高校履行自身職責的必要條件。正確處理政府、學校、社會之間的關(guān)系，是高等教育法的主要調(diào)整對象。現(xiàn)行的相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)定，是在總結(jié)我國高等教育正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的，是比較符合國情的。據(jù)我了解，近年來，隨著高校辦學自主權(quán)的逐步落實，學校辦學的自主性、積極性明顯加強，辦學特色更加鮮明，辦學水平得以提高。中央部門所屬高校，情況更好一些。但在一些地方、一些方面，確實存在著高校自主權(quán)落實不到位的情況，一些省市管理的高校問題比較突出，需要切實改進。當然，這里也存在高校用權(quán)不當、濫用權(quán)力和越權(quán)行為的現(xiàn)象。現(xiàn)在，大家比較習慣的提法是“進一步擴大辦學自主權(quán)”，盡管在實際上辦學自主權(quán)可能是要擴大，但我還是主張使用“依法落實高校辦學自主權(quán)”的提法。在改革開放之初，提出給高校一點辦學自主權(quán)，就是一個很大的思想解放、重要的改革突破。但在經(jīng)歷了30多年改革開放的今天，我們已經(jīng)建立了一整套較為完備的法律法規(guī)體系，應(yīng)當強調(diào)的是運用法治思維和法治方式，讓各個法律關(guān)系主體依法歸位，每個主體都有自己的權(quán)利和邊界，承擔相應(yīng)的責任和義務(wù)。在這里，還要處理好改革決策與依法自主的關(guān)系。黨的十八屆四中全會強調(diào)，重大改革決策要于法有據(jù)，立法要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要；實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；實踐條件不成熟、需要先試先行的，要按照法定程序作出授權(quán)；對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。這些，都為正確實施辦學自主權(quán)提供了程序依據(jù)。
要依法理順高校內(nèi)部治理關(guān)系。高等教育法對建設(shè)符合國情、科學有效的內(nèi)部治理體系，作出了具體的規(guī)定。明確實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，規(guī)定了黨委和校長各自的職權(quán)，明確了教職工代表大會、學生組織的職權(quán)以及教職工、學生的責任和權(quán)益等。本次修改中，對學術(shù)委員會的條款進行了充實，明確學術(shù)委員會具有“審議學科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置，教學、科學研究計劃方案”，“評定教學、科學研究成果”，“調(diào)查、處理學術(shù)糾紛”，“調(diào)查、認定學術(shù)不端行為”，“按照章程審議、決定有關(guān)學術(shù)發(fā)展、學術(shù)評價、學術(shù)規(guī)范的其他事項”等重要職能，為完善學術(shù)治理體系、提升學術(shù)治理能力提供了依據(jù)和保障。在高等學校內(nèi)部，存在著黨委、校長、學術(shù)組織、教師、職工、學生等多元主體，存在著復(fù)雜的治理關(guān)系。有人說，這是一個治理關(guān)系最為復(fù)雜的基層組織。作為一個社會組織，涉及公共資源的管理，內(nèi)部的行政管理關(guān)系是必然存在的，但不能學術(shù)事務(wù)行政化，不能校內(nèi)機關(guān)官僚化。學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力并存于高校，不能以一個權(quán)力代替另一個權(quán)力。行政權(quán)力代替學術(shù)權(quán)力，必將造成學術(shù)衰退的嚴重后果，而學術(shù)權(quán)力代替行政權(quán)力，也一定會造成管理的低效和混亂。理性的選擇應(yīng)該是兩個權(quán)力良性互動，協(xié)調(diào)支撐，促進學術(shù)繁榮、行政高效。當前，要抓住貫徹高等教育法和落實大學章程的大好時機，建立完備自洽的學校規(guī)章制度體系，完善學校內(nèi)部治理體系；要把已經(jīng)制定的大學章程從文本變成行動，提高大學內(nèi)部治理能力。實際上，我們一方面成功地舉辦著世界上規(guī)模最大的高等教育，另一方面還缺少辦大學的經(jīng)驗。我國的1219所本科院校中，60％左右是2000年以后成立的，1341所高職高專院校幾乎全部是在2000年以后成立的，大多數(shù)學校都只有幾年或十幾年的歷史，可以說還很稚嫩。我們沒有驕傲自大的理由，只有虛心學習的資格。只要老老實實、虛心學習、依法依規(guī)，我們就一定能夠?qū)W會科學管理大學，建立起中國特色的現(xiàn)代大學治理體系。
要依法行政，全面履行政府職責。高等教育法規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)；國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學校；國務(wù)院其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責范圍內(nèi)，負責有關(guān)的高等教育工作。除了對中央人民政府的規(guī)定外，對省級人民政府的職權(quán)也作了明確規(guī)定。善于領(lǐng)導(dǎo)善于管理，關(guān)鍵在依法行政。我們從計劃經(jīng)濟體制走來，計劃思維、指令管理根深蒂固。今天，我們在社會主義市場經(jīng)濟體制中，在全面落實依法治國戰(zhàn)略中，必須牢固確立法治思維，依法行政，遵循規(guī)律、科學管理。黨的十八屆四中全會強調(diào)，政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。對高等教育的管理，要積極探索擺脫項目管理、不重視分級分類管理等弊端，建立依法行政的新機制、新模式。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府要依照高等教育法的規(guī)定，保證國家舉辦的高等教育的經(jīng)費逐步增加，這是高等教育發(fā)展的必要條件，也是政府依法履責的具體體現(xiàn)。
現(xiàn)在，我們要深入學習、全面貫徹新修改的教育法和高等教育法，以后還應(yīng)當進行專項執(zhí)法檢查，使法律真正落地，變成實踐，變成基本遵循。
瞿振元，國家教育咨詢委員會委員、中國高等教育學會會長
原文刊載于《中國人大》2016年第16期第21-23頁
