李立國：組織與制度視野下的大學治理
本文系作者在“博士生論壇”所作導(dǎo)師報告摘編
中國高等教育學會學術(shù)委員會委員
中國人民大學教育學院副院長、教授
李立國
一、大學組織與制度是大學治理的基石
1.大學組織具有二重性，既有理性組織屬性，也具有政治組織屬性。從韋伯的官僚主義理論來看，組織是“為實現(xiàn)既定目標而合理安排的工具”。官僚主義被認為是日常生活中的固有部分，幾乎所有的學院和大學都至少或部分地按照官僚路線組織。盡管許多人譴責官僚主義的繁瑣和不靈活，但是科層制已經(jīng)成為現(xiàn)代組織中不可或缺的行政運作模式。中世紀大學作為學術(shù)行會組織，并不實施科層制。在現(xiàn)代大學中，等級、頭銜和雇傭方式都具有形式化，通過規(guī)章制度對行為進行約束和規(guī)范。作為最常見的組織設(shè)計，盡管高校由學術(shù)專家和行政管理人員組成，但科層制原則可以視為從根本上指導(dǎo)了幾乎所有機構(gòu)的設(shè)計。
2.政治組織屬性是把大學作為“博弈叢林”。與理性科層制結(jié)構(gòu)——“機械工廠”嚴格的制度和結(jié)構(gòu)相比，大學作為“政治叢林”更加強調(diào)組織成員之間的沖突和利益的博弈?！斑@個地方（高等教育組織）更像一個政治叢林，充滿生機和喧囂；而不是一個僵化、安靜的官僚機構(gòu)”。社會學家J. Victor Baldridge在其1971年發(fā)表的《大學中的權(quán)力與沖突》一書中，以20世紀60年代末紐約大學的一場沖突為例，提出可以把負責的組織看作是政治制度。他強調(diào)組織過程、機構(gòu)子群體的活動，內(nèi)部利益、聯(lián)盟建立和討價還價。這些活動是在多元化的決策環(huán)境中進行的，在這種環(huán)境中，行政領(lǐng)導(dǎo)人作為邊界管理人員、主要行動者，在內(nèi)部和外部利益相關(guān)者之間進行調(diào)解和治理。在其后續(xù)的研究中，Baldridge還提出了“修正的政治模式”：一種環(huán)境-心理和結(jié)構(gòu)主義方法。在高等教育決策過程中，修訂后的模式更多地關(guān)注外部環(huán)境、內(nèi)部議程控制、利益集團和合法權(quán)力（見表1）。
大學制度與大學治理現(xiàn)代化存在著密不可分的內(nèi)在邏輯關(guān)系。從大學制度的視角審視和研究治理問題，不僅是深化治理研究的重要路徑，也是大學治理現(xiàn)代化的本質(zhì)需求?，F(xiàn)代大學的復(fù)雜性和不確定性、不同治理主體之間利益和價值的多元性和沖突性、決策者理性的有限性，都決定了制度的重要性。無論是經(jīng)濟學中的新制度主義，還是政治學中的新制度主義，都把制度放在突出位置、優(yōu)先位置。從制度邏輯看待現(xiàn)代大學治理，突出制度在大學治理中的重要性，是認為在制度邏輯中制度比人重要可靠，但同時并不認為有放之四海而皆準的最好的制度，制度也不是個別人主觀設(shè)計的，而是強調(diào)制度是環(huán)境與人共同作用的結(jié)果，是在實踐中通過制度認知、制度實踐、制度認同不斷發(fā)展完善的過程（見表2）。
大學制度環(huán)境、技術(shù)環(huán)境與大學不同管理方式組合而形成了各具特點的大學治理形態(tài)與模式（見圖1）。
二、重視人作為治理主體的重要地位
1.既強調(diào)制度的重要性，又要看到作為行動者的治理主體的作用與價值。制度是由人建立的，也是由人施行的，制度與人之間有著十分密切的關(guān)系。制度是死的，人是活的。制度再好，但是如果沒有執(zhí)行和徹底地實施，那么制度就像一張白紙。在這個展開過程中，可能會把很好的制度做壞了。制度邏輯不是就制度談制度，就制度談治理，而是在制度建立、完善過程中看到人的作用，看到制度執(zhí)行過程中人的變通，大學治理的制度邏輯就是在制度與行動者的人之間架起橋梁，促進制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。目前人們普遍認識到了制度的重要性，產(chǎn)生了一種以“制度缺位造成治理混亂”為核心的“制度建構(gòu)主義”思路，試圖以“制度缺位—制度建構(gòu)”的思路，建議將大學治理的方方面面全都納入制度范疇之內(nèi)，建構(gòu)一個無所不包的大學制度體系。這種觀點值得商榷，一是大學制度是在長期的歷史過程中形成的， 并不是短時期內(nèi)主觀構(gòu)建的；二是大學制度是治理主體與制度互動的過程，制度是在治理實踐中不斷豐富完善發(fā)展的，要始終重視人的因素；三是制度既包括正式規(guī)則，也包括非正式規(guī)則和習慣等。所以，制度邏輯不是要主觀建構(gòu)制度，而是在制度認知、制度構(gòu)成、制度運行與制度行為、制度評價的互動中形成大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
2.大學治理研究要從“組織”、“制度”到“人”。大學治理研究目前從單一的、線性的制度，結(jié)構(gòu)，模式等的研究轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ψ钦饺穗H關(guān)系和人的治理能力的研究。首先。非正式人際關(guān)系對于治理主體間的溝通協(xié)商起重要作用。大學內(nèi)部利益相關(guān)者的互動和博弈影響著大學治理成效，大學內(nèi)部治理是否有效的核心取決于權(quán)力主體間的互動合作。其次，利益相關(guān)者間的良性人際關(guān)系有助于有效決策。從理論到實踐，優(yōu)化治理過程，應(yīng)當促進正式關(guān)系和非正式關(guān)系的協(xié)同發(fā)展。最后，制度建設(shè)是大學治理的基礎(chǔ)，而動態(tài)能力建設(shè)是保證治理有效性的關(guān)鍵。
3.大學有效治理需要良好的制度供給與良好的治理能力的有機結(jié)合。制度供給和治理能力之間并不是一個完全對應(yīng)的關(guān)系，即制度供給好并不代表治理能力強，治理能力強也不代表制度供給好。只有好的制度供給與強有力的治理能力相結(jié)合，大學治理才能達到最佳狀態(tài)。因此，制度本身要設(shè)計好，要科學、合理；同時，大學治理和運行也要科學有效。但現(xiàn)實中，制度供給和治理能力并不總都是好的，恰恰相反，壞的制度供給和弱的治理能力卻十分常見，由此也就形成了不同的治理形態(tài)（見圖2）。
重視治理實踐與效能。大學治理的路徑應(yīng)從治理主體的辨析轉(zhuǎn)向治理規(guī)則、治理實踐的研究，由探討“誰在治理”轉(zhuǎn)向研究“如何治理”、“怎樣治理”，由探討以主體為中心的“表層結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)向?qū)嵺`為中心的“深層結(jié)構(gòu)”，揭示大學治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性、多維性。大學治理應(yīng)從觀念導(dǎo)向的理想主義治理路徑轉(zhuǎn)向?qū)嵺`和問題導(dǎo)向的現(xiàn)實主義路徑，即從大學治理的實然狀態(tài)走向應(yīng)然狀態(tài)。反映到我國的大學治理來說，既要看到機構(gòu)、組織在制度與治理中的作用，更要看到 “人”在大學治理中的主體性，就是要從“求變”到“求治”，從治理變革走向治理建設(shè)，從治理體系轉(zhuǎn)向治理能力，從治理目標轉(zhuǎn)向治理效能。
