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李立國：組織與制度視野下的大學治理
本文系作者在“博士生論壇”所作導師報告摘編
中國高等教育學會學術委員會委員
中國人民大學教育學院副院長、教授
李立國
一、大學組織與制度是大學治理的基石
1.大學組織具有二重性，既有理性組織屬性，也具有政治組織屬性。從韋伯的官僚主義理論來看，組織是“為實現(xiàn)既定目標而合理安排的工具”。官僚主義被認為是日常生活中的固有部分，幾乎所有的學院和大學都至少或部分地按照官僚路線組織。盡管許多人譴責官僚主義的繁瑣和不靈活，但是科層制已經(jīng)成為現(xiàn)代組織中不可或缺的行政運作模式。中世紀大學作為學術行會組織，并不實施科層制。在現(xiàn)代大學中，等級、頭銜和雇傭方式都具有形式化，通過規(guī)章制度對行為進行約束和規(guī)范。作為最常見的組織設計，盡管高校由學術專家和行政管理人員組成，但科層制原則可以視為從根本上指導了幾乎所有機構的設計。
2.政治組織屬性是把大學作為“博弈叢林”。與理性科層制結構——“機械工廠”嚴格的制度和結構相比，大學作為“政治叢林”更加強調組織成員之間的沖突和利益的博弈?！斑@個地方（高等教育組織）更像一個政治叢林，充滿生機和喧囂；而不是一個僵化、安靜的官僚機構”。社會學家J. Victor Baldridge在其1971年發(fā)表的《大學中的權力與沖突》一書中，以20世紀60年代末紐約大學的一場沖突為例，提出可以把負責的組織看作是政治制度。他強調組織過程、機構子群體的活動，內(nèi)部利益、聯(lián)盟建立和討價還價。這些活動是在多元化的決策環(huán)境中進行的，在這種環(huán)境中，行政領導人作為邊界管理人員、主要行動者，在內(nèi)部和外部利益相關者之間進行調解和治理。在其后續(xù)的研究中，Baldridge還提出了“修正的政治模式”：一種環(huán)境-心理和結構主義方法。在高等教育決策過程中，修訂后的模式更多地關注外部環(huán)境、內(nèi)部議程控制、利益集團和合法權力（見表1）。
大學制度與大學治理現(xiàn)代化存在著密不可分的內(nèi)在邏輯關系。從大學制度的視角審視和研究治理問題，不僅是深化治理研究的重要路徑，也是大學治理現(xiàn)代化的本質需求?，F(xiàn)代大學的復雜性和不確定性、不同治理主體之間利益和價值的多元性和沖突性、決策者理性的有限性，都決定了制度的重要性。無論是經(jīng)濟學中的新制度主義，還是政治學中的新制度主義，都把制度放在突出位置、優(yōu)先位置。從制度邏輯看待現(xiàn)代大學治理，突出制度在大學治理中的重要性，是認為在制度邏輯中制度比人重要可靠，但同時并不認為有放之四海而皆準的最好的制度，制度也不是個別人主觀設計的，而是強調制度是環(huán)境與人共同作用的結果，是在實踐中通過制度認知、制度實踐、制度認同不斷發(fā)展完善的過程（見表2）。
大學制度環(huán)境、技術環(huán)境與大學不同管理方式組合而形成了各具特點的大學治理形態(tài)與模式（見圖1）。
二、重視人作為治理主體的重要地位
1.既強調制度的重要性，又要看到作為行動者的治理主體的作用與價值。制度是由人建立的，也是由人施行的，制度與人之間有著十分密切的關系。制度是死的，人是活的。制度再好，但是如果沒有執(zhí)行和徹底地實施，那么制度就像一張白紙。在這個展開過程中，可能會把很好的制度做壞了。制度邏輯不是就制度談制度，就制度談治理，而是在制度建立、完善過程中看到人的作用，看到制度執(zhí)行過程中人的變通，大學治理的制度邏輯就是在制度與行動者的人之間架起橋梁，促進制度優(yōu)勢轉化為治理效能。目前人們普遍認識到了制度的重要性，產(chǎn)生了一種以“制度缺位造成治理混亂”為核心的“制度建構主義”思路，試圖以“制度缺位—制度建構”的思路，建議將大學治理的方方面面全都納入制度范疇之內(nèi)，建構一個無所不包的大學制度體系。這種觀點值得商榷，一是大學制度是在長期的歷史過程中形成的， 并不是短時期內(nèi)主觀構建的；二是大學制度是治理主體與制度互動的過程，制度是在治理實踐中不斷豐富完善發(fā)展的，要始終重視人的因素；三是制度既包括正式規(guī)則，也包括非正式規(guī)則和習慣等。所以，制度邏輯不是要主觀建構制度，而是在制度認知、制度構成、制度運行與制度行為、制度評價的互動中形成大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
2.大學治理研究要從“組織”、“制度”到“人”。大學治理研究目前從單一的、線性的制度，結構，模式等的研究轉變?yōu)閷Ψ钦饺穗H關系和人的治理能力的研究。首先。非正式人際關系對于治理主體間的溝通協(xié)商起重要作用。大學內(nèi)部利益相關者的互動和博弈影響著大學治理成效，大學內(nèi)部治理是否有效的核心取決于權力主體間的互動合作。其次，利益相關者間的良性人際關系有助于有效決策。從理論到實踐，優(yōu)化治理過程，應當促進正式關系和非正式關系的協(xié)同發(fā)展。最后，制度建設是大學治理的基礎，而動態(tài)能力建設是保證治理有效性的關鍵。
3.大學有效治理需要良好的制度供給與良好的治理能力的有機結合。制度供給和治理能力之間并不是一個完全對應的關系，即制度供給好并不代表治理能力強，治理能力強也不代表制度供給好。只有好的制度供給與強有力的治理能力相結合，大學治理才能達到最佳狀態(tài)。因此，制度本身要設計好，要科學、合理；同時，大學治理和運行也要科學有效。但現(xiàn)實中，制度供給和治理能力并不總都是好的，恰恰相反，壞的制度供給和弱的治理能力卻十分常見，由此也就形成了不同的治理形態(tài)（見圖2）。
重視治理實踐與效能。大學治理的路徑應從治理主體的辨析轉向治理規(guī)則、治理實踐的研究，由探討“誰在治理”轉向研究“如何治理”、“怎樣治理”，由探討以主體為中心的“表層結構”轉向實踐為中心的“深層結構”，揭示大學治理的系統(tǒng)性、復雜性、多維性。大學治理應從觀念導向的理想主義治理路徑轉向實踐和問題導向的現(xiàn)實主義路徑，即從大學治理的實然狀態(tài)走向應然狀態(tài)。反映到我國的大學治理來說，既要看到機構、組織在制度與治理中的作用，更要看到 “人”在大學治理中的主體性，就是要從“求變”到“求治”，從治理變革走向治理建設，從治理體系轉向治理能力，從治理目標轉向治理效能。
