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李立國(guó)：組織與制度視野下的大學(xué)治理
本文系作者在“博士生論壇”所作導(dǎo)師報(bào)告摘編
中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員
中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院副院長(zhǎng)、教授
李立國(guó)
一、大學(xué)組織與制度是大學(xué)治理的基石
1.大學(xué)組織具有二重性，既有理性組織屬性，也具有政治組織屬性。從韋伯的官僚主義理論來看，組織是“為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而合理安排的工具”。官僚主義被認(rèn)為是日常生活中的固有部分，幾乎所有的學(xué)院和大學(xué)都至少或部分地按照官僚路線組織。盡管許多人譴責(zé)官僚主義的繁瑣和不靈活，但是科層制已經(jīng)成為現(xiàn)代組織中不可或缺的行政運(yùn)作模式。中世紀(jì)大學(xué)作為學(xué)術(shù)行會(huì)組織，并不實(shí)施科層制。在現(xiàn)代大學(xué)中，等級(jí)、頭銜和雇傭方式都具有形式化，通過規(guī)章制度對(duì)行為進(jìn)行約束和規(guī)范。作為最常見的組織設(shè)計(jì)，盡管高校由學(xué)術(shù)專家和行政管理人員組成，但科層制原則可以視為從根本上指導(dǎo)了幾乎所有機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)。
2.政治組織屬性是把大學(xué)作為“博弈叢林”。與理性科層制結(jié)構(gòu)——“機(jī)械工廠”嚴(yán)格的制度和結(jié)構(gòu)相比，大學(xué)作為“政治叢林”更加強(qiáng)調(diào)組織成員之間的沖突和利益的博弈。“這個(gè)地方（高等教育組織）更像一個(gè)政治叢林，充滿生機(jī)和喧囂；而不是一個(gè)僵化、安靜的官僚機(jī)構(gòu)”。社會(huì)學(xué)家J. Victor Baldridge在其1971年發(fā)表的《大學(xué)中的權(quán)力與沖突》一書中，以20世紀(jì)60年代末紐約大學(xué)的一場(chǎng)沖突為例，提出可以把負(fù)責(zé)的組織看作是政治制度。他強(qiáng)調(diào)組織過程、機(jī)構(gòu)子群體的活動(dòng)，內(nèi)部利益、聯(lián)盟建立和討價(jià)還價(jià)。這些活動(dòng)是在多元化的決策環(huán)境中進(jìn)行的，在這種環(huán)境中，行政領(lǐng)導(dǎo)人作為邊界管理人員、主要行動(dòng)者，在內(nèi)部和外部利益相關(guān)者之間進(jìn)行調(diào)解和治理。在其后續(xù)的研究中，Baldridge還提出了“修正的政治模式”：一種環(huán)境-心理和結(jié)構(gòu)主義方法。在高等教育決策過程中，修訂后的模式更多地關(guān)注外部環(huán)境、內(nèi)部議程控制、利益集團(tuán)和合法權(quán)力（見表1）。
大學(xué)制度與大學(xué)治理現(xiàn)代化存在著密不可分的內(nèi)在邏輯關(guān)系。從大學(xué)制度的視角審視和研究治理問題，不僅是深化治理研究的重要路徑，也是大學(xué)治理現(xiàn)代化的本質(zhì)需求。現(xiàn)代大學(xué)的復(fù)雜性和不確定性、不同治理主體之間利益和價(jià)值的多元性和沖突性、決策者理性的有限性，都決定了制度的重要性。無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的新制度主義，還是政治學(xué)中的新制度主義，都把制度放在突出位置、優(yōu)先位置。從制度邏輯看待現(xiàn)代大學(xué)治理，突出制度在大學(xué)治理中的重要性，是認(rèn)為在制度邏輯中制度比人重要可靠，但同時(shí)并不認(rèn)為有放之四海而皆準(zhǔn)的最好的制度，制度也不是個(gè)別人主觀設(shè)計(jì)的，而是強(qiáng)調(diào)制度是環(huán)境與人共同作用的結(jié)果，是在實(shí)踐中通過制度認(rèn)知、制度實(shí)踐、制度認(rèn)同不斷發(fā)展完善的過程（見表2）。
大學(xué)制度環(huán)境、技術(shù)環(huán)境與大學(xué)不同管理方式組合而形成了各具特點(diǎn)的大學(xué)治理形態(tài)與模式（見圖1）。
二、重視人作為治理主體的重要地位
1.既強(qiáng)調(diào)制度的重要性，又要看到作為行動(dòng)者的治理主體的作用與價(jià)值。制度是由人建立的，也是由人施行的，制度與人之間有著十分密切的關(guān)系。制度是死的，人是活的。制度再好，但是如果沒有執(zhí)行和徹底地實(shí)施，那么制度就像一張白紙。在這個(gè)展開過程中，可能會(huì)把很好的制度做壞了。制度邏輯不是就制度談制度，就制度談治理，而是在制度建立、完善過程中看到人的作用，看到制度執(zhí)行過程中人的變通，大學(xué)治理的制度邏輯就是在制度與行動(dòng)者的人之間架起橋梁，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。目前人們普遍認(rèn)識(shí)到了制度的重要性，產(chǎn)生了一種以“制度缺位造成治理混亂”為核心的“制度建構(gòu)主義”思路，試圖以“制度缺位—制度建構(gòu)”的思路，建議將大學(xué)治理的方方面面全都納入制度范疇之內(nèi)，建構(gòu)一個(gè)無所不包的大學(xué)制度體系。這種觀點(diǎn)值得商榷，一是大學(xué)制度是在長(zhǎng)期的歷史過程中形成的， 并不是短時(shí)期內(nèi)主觀構(gòu)建的；二是大學(xué)制度是治理主體與制度互動(dòng)的過程，制度是在治理實(shí)踐中不斷豐富完善發(fā)展的，要始終重視人的因素；三是制度既包括正式規(guī)則，也包括非正式規(guī)則和習(xí)慣等。所以，制度邏輯不是要主觀建構(gòu)制度，而是在制度認(rèn)知、制度構(gòu)成、制度運(yùn)行與制度行為、制度評(píng)價(jià)的互動(dòng)中形成大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
2.大學(xué)治理研究要從“組織”、“制度”到“人”。大學(xué)治理研究目前從單一的、線性的制度，結(jié)構(gòu)，模式等的研究轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)非正式人際關(guān)系和人的治理能力的研究。首先。非正式人際關(guān)系對(duì)于治理主體間的溝通協(xié)商起重要作用。大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者的互動(dòng)和博弈影響著大學(xué)治理成效，大學(xué)內(nèi)部治理是否有效的核心取決于權(quán)力主體間的互動(dòng)合作。其次，利益相關(guān)者間的良性人際關(guān)系有助于有效決策。從理論到實(shí)踐，優(yōu)化治理過程，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)正式關(guān)系和非正式關(guān)系的協(xié)同發(fā)展。最后，制度建設(shè)是大學(xué)治理的基礎(chǔ)，而動(dòng)態(tài)能力建設(shè)是保證治理有效性的關(guān)鍵。
3.大學(xué)有效治理需要良好的制度供給與良好的治理能力的有機(jī)結(jié)合。制度供給和治理能力之間并不是一個(gè)完全對(duì)應(yīng)的關(guān)系，即制度供給好并不代表治理能力強(qiáng)，治理能力強(qiáng)也不代表制度供給好。只有好的制度供給與強(qiáng)有力的治理能力相結(jié)合，大學(xué)治理才能達(dá)到最佳狀態(tài)。因此，制度本身要設(shè)計(jì)好，要科學(xué)、合理；同時(shí)，大學(xué)治理和運(yùn)行也要科學(xué)有效。但現(xiàn)實(shí)中，制度供給和治理能力并不總都是好的，恰恰相反，壞的制度供給和弱的治理能力卻十分常見，由此也就形成了不同的治理形態(tài)（見圖2）。
重視治理實(shí)踐與效能。大學(xué)治理的路徑應(yīng)從治理主體的辨析轉(zhuǎn)向治理規(guī)則、治理實(shí)踐的研究，由探討“誰在治理”轉(zhuǎn)向研究“如何治理”、“怎樣治理”，由探討以主體為中心的“表層結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)向?qū)嵺`為中心的“深層結(jié)構(gòu)”，揭示大學(xué)治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性、多維性。大學(xué)治理應(yīng)從觀念導(dǎo)向的理想主義治理路徑轉(zhuǎn)向?qū)嵺`和問題導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)主義路徑，即從大學(xué)治理的實(shí)然狀態(tài)走向應(yīng)然狀態(tài)。反映到我國(guó)的大學(xué)治理來說，既要看到機(jī)構(gòu)、組織在制度與治理中的作用，更要看到 “人”在大學(xué)治理中的主體性，就是要從“求變”到“求治”，從治理變革走向治理建設(shè)，從治理體系轉(zhuǎn)向治理能力，從治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向治理效能。
