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張應(yīng)強(qiáng)：法治化：我國大學(xué)治理體系現(xiàn)代化的重要向度
本文系作者在“學(xué)者論壇”上的報告摘編
中國高等教育學(xué)會學(xué)術(shù)委員會委員
浙江大學(xué)教育學(xué)院教授
張應(yīng)強(qiáng)
2020年11月16日至17日，中央全面依法治國工作會議在北京召開。習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話時指出，要堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。法治政府建設(shè)是重點任務(wù)和主體工程，要率先突破，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能。《中國教育現(xiàn)代化2035》重點部署的面向教育現(xiàn)代化的第十大戰(zhàn)略任務(wù)是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提出要“提高教育法治化水平，構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系，健全學(xué)校辦學(xué)法律支持體系。健全教育法律實施和監(jiān)管機(jī)制”，要“提高學(xué)校自主管理能力，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè)”。
目前，我國大學(xué)治理法治化主要面臨兩方面的任務(wù)：一是從構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系來看，需要從加快發(fā)展高等教育的新形勢、新要求出發(fā)，將十八大以來黨的重大理論創(chuàng)新成果寫入法律，把近年來國家和地方在高等教育改革發(fā)展中取得的成熟經(jīng)驗和制度創(chuàng)新上升為法律。二是從提升政府綜合運(yùn)用法律等現(xiàn)代治理手段的能力和水平，建設(shè)法治國家和法治政府的要求來看，需要大力推行依法行政、依法辦學(xué)、依法治校，發(fā)揮好法律引領(lǐng)和保障作用。
一、明確大學(xué)作為面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體地位
實現(xiàn)大學(xué)治理法治化，一是要通過法律分別對政府和大學(xué)的治理權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定，厘清和規(guī)范政府與高校之間的法律關(guān)系；二是明確大學(xué)作為獨立治理主體的法律地位，培育大學(xué)作為獨立治理主體的治理能力。大學(xué)作為獨立的治理主體，必須享有法律規(guī)定的法人實體地位，而不只是由政策調(diào)節(jié)的治理主體地位。
《高等教育法》第十一條規(guī)定：高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理。大學(xué)依法辦學(xué)與自主辦學(xué)，需要處理好面向社會辦學(xué)與面向政府辦學(xué)的關(guān)系。目前我國大學(xué)的治理主體地位在性質(zhì)上屬于行政性治理主體，在來源上是由政府主管部門通過政策調(diào)節(jié)賦予的。由于缺乏法律支持，這種來源于政策賦予的治理主體地位并不牢固，其獨立性也不強(qiáng)。
推進(jìn)大學(xué)治理法治化，必須把大學(xué)建設(shè)成為面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體，從而使政府管理部門依法治教，使學(xué)校依法治校，在實現(xiàn)大學(xué)治理體系法治化方面邁出實質(zhì)性步伐。只有把大學(xué)建設(shè)成為面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體，才能明確大學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)和歸屬，才能從根本上落實大學(xué)自主權(quán)。
長期以來，我們一直遵循著政府下放大學(xué)自主權(quán)的思路來解決大學(xué)自主權(quán)不足的問題。但這種解決思路產(chǎn)生了兩個后果：一是大學(xué)自主權(quán)陷入“放亂收死”的怪圈之中；二是形成了大學(xué)自主權(quán)問題上的邏輯悖論：大學(xué)自主權(quán)是大學(xué)依法設(shè)立后“與生俱來”的權(quán)利，但需要政府主管部門以“正面清單”方式來規(guī)定和限制。根本原因在于我們沒有從法律上明確大學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)和歸屬，使得大學(xué)自主權(quán)事實上成為由主管部門控制的行政性權(quán)力。只有從法律上賦予大學(xué)作為面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體地位，才能從根本上解決困擾大學(xué)自主權(quán)40余年的現(xiàn)實問題和邏輯悖論。
二、明確大學(xué)與政府之間的法律關(guān)系
《教育規(guī)劃綱要》提出要建設(shè)政府與大學(xué)之間的新型關(guān)系。什么是大學(xué)與政府之間的新型關(guān)系？從建設(shè)法治國家和法治政府的角度來看，政府與大學(xué)的新型關(guān)系本質(zhì)上是一種法律關(guān)系。
長期以來，我們一直從行政關(guān)系的角度來理解和調(diào)整政府與大學(xué)的關(guān)系。我國實行政府辦學(xué)和政府管理的高等教育體制，這使得主管部門與高校之間主要是一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，要改變這種狀況確屬不易。既要根據(jù)我國高等教育管理體制的特點來認(rèn)識政府與大學(xué)之間行政關(guān)系的現(xiàn)實合理性，又要從我國改革發(fā)展大趨勢來看建立政府與大學(xué)之間法律關(guān)系的必然性。
在法律上明確大學(xué)是面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體地位，是構(gòu)建大學(xué)與政府之間新型關(guān)系的前提。從政府與大學(xué)的法律關(guān)系來看，政府和大學(xué)在國家的大學(xué)治理體系中享有同等法律地位。在國家的大學(xué)治理體系中，雖然政府和大學(xué)的權(quán)利義務(wù)是不同的，但兩者的法律地位是同等的，不應(yīng)出現(xiàn)政府部門的法律地位高于大學(xué)和大學(xué)附屬于政府的情況；在國家的大學(xué)治理體系中，政府和大學(xué)的權(quán)利和義務(wù)都是法律賦予的，而不是由政府部門賦予的；在國家的大學(xué)治理體系中，政府和大學(xué)作為享有同等法律地位的治理主體，依法獲得相應(yīng)權(quán)利并履行相應(yīng)的法律義務(wù)；在國家的大學(xué)治理體系中，政府與大學(xué)的關(guān)系，首先是兩個平等法律主體的關(guān)系，然后再來考慮兩者之間的行政管理關(guān)系。并且這種行政管理關(guān)系，需要以兩者之間的法律關(guān)系為基礎(chǔ)。
只有建立政府與大學(xué)之間的法律關(guān)系，才能實現(xiàn)管辦評分離，才能防范自我賦權(quán)和擴(kuò)權(quán)行為，才能使大學(xué)自主權(quán)成為一種法律性授權(quán)而不是一種行政性授權(quán)，才能建立起大學(xué)自主權(quán)的法律保護(hù)機(jī)制。只有建立政府與大學(xué)之間的法律關(guān)系，才能有利于形成政府依法宏觀管理、大學(xué)依法自主辦學(xué)、社會依法參與的法治化大學(xué)治理體系。
三、提高大學(xué)章程的法律地位
大學(xué)章程有三方面關(guān)鍵內(nèi)容：一是界定大學(xué)與外部相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系；二是劃定政府權(quán)力邊界和大學(xué)自主權(quán)范圍；三是規(guī)范大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力邊界和運(yùn)行規(guī)則。大學(xué)章程是政府依法治教和大學(xué)依法治校的直接法律依據(jù)，在實現(xiàn)大學(xué)治理法治化中有著舉足輕重的地位。但目前的大學(xué)章程還有一些深層次問題亟需解決，需要從實現(xiàn)大學(xué)治理法治化的高度來認(rèn)識和解決的問題。
第一，要確立大學(xué)章程的法律地位。目前，我國大學(xué)的章程還沒有實現(xiàn)法律化，一方面無法作為大學(xué)治理的法律依據(jù)，另一方面還不具備法律效力。大學(xué)章程要獲取法律效力，必須經(jīng)過立法程序，提交給有立法權(quán)的機(jī)關(guān)審議、通過和公布，轉(zhuǎn)化成地方性法規(guī)或行政規(guī)章；或賦予部分重點大學(xué)行政規(guī)章制定權(quán)，使其制定的大學(xué)章程取得行政規(guī)章地位。只有實現(xiàn)法律化，大學(xué)章程才能真正成為保障高校辦學(xué)自主權(quán)和解決法律糾紛的法律依據(jù)。
第二，大學(xué)章程需要明確大學(xué)的法律地位。目前我國的大學(xué)章程還沒有對大學(xué)的法律地位進(jìn)行明確，只是依托“辦學(xué)自主權(quán)”對大學(xué)的辦學(xué)權(quán)利予以規(guī)定。這不利于保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。只有當(dāng)大學(xué)的法律地位與大學(xué)章程的法律法規(guī)性質(zhì)相匹配之后，才能發(fā)揮大學(xué)章程的作用。
第三，要全面認(rèn)識大學(xué)章程的作用。大學(xué)章程的約束對象包括大學(xué)、政府部門、社會機(jī)構(gòu)……大學(xué)章程不只是大學(xué)“憲法”，既要約束大學(xué)嚴(yán)格按大學(xué)章程辦學(xué)，也要約束政府部門的大學(xué)管理行為，甚至要約束所有與大學(xué)打交道的法律主體。
