管培?。宏P(guān)于修改《教師法》的若干問題
一、修改《教師法》的意義
《中華人民共和國(guó)教師法》(以下簡(jiǎn)稱《教師法》)修改終于提上日程，意義重大。改革開放40多年來，中國(guó)教育發(fā)展成就舉世矚目。我國(guó)教育總體上達(dá)到中上等國(guó)家水平。但面對(duì)新時(shí)代的要求，我們無法回避教師隊(duì)伍建設(shè)“不均衡、不充分、不適應(yīng)”的問題。在教育發(fā)展總體格局中，教師隊(duì)伍建設(shè)仍然相對(duì)滯后，教師素質(zhì)水平仍然是弱項(xiàng)，教師資源配置仍然是短板。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“有質(zhì)量的教育公平”，必須補(bǔ)齊這個(gè)短板。為此，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《改革意見》)做出全面部署。《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上將取決于教師隊(duì)伍建設(shè)改革的進(jìn)程。而改革亟待法律支持。教師隊(duì)伍建設(shè)必須納入依法治教軌道。
《教師法》頒布難能可貴，26年厥功至偉，但隨著時(shí)代的發(fā)展，各方面情況已發(fā)生翻天覆地的變化。改革實(shí)踐中常常面臨二律背反：不改不行，改缺乏法律依據(jù)；改革就要沖破現(xiàn)行法規(guī)，不改革探索，新的法規(guī)從何而來？因此，現(xiàn)在修改《教師法》勢(shì)在必行、順理成章、水到渠成。
二、修改《教師法》的出發(fā)點(diǎn)和指導(dǎo)思想
修改《教師法》要體現(xiàn)時(shí)代性、前瞻性和解決問題的導(dǎo)向，將習(xí)近平總書記有關(guān)重要論述以及黨和國(guó)家關(guān)于新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的部署要求固定為法律，將實(shí)踐證明行之有效的改革經(jīng)驗(yàn)上升為法律，將人民群眾和廣大教師的強(qiáng)烈呼聲體現(xiàn)到法律，“找準(zhǔn)教師隊(duì)伍建設(shè)的突破口和著力點(diǎn)”，針對(duì)體制機(jī)制性障礙制定法律。
三、修改《教師法》的重點(diǎn)建議
(一)理順教師管理體制
根據(jù)習(xí)近平總書記在全國(guó)教育大會(huì)上的講話精神和中共中央國(guó)務(wù)院《改革意見》關(guān)于“深化教師管理綜合改革，切實(shí)理順體制機(jī)制”的要求，建議將《教師法》總則第五條“國(guó)務(wù)院教育行政部門主管全國(guó)的教師工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的教師工作。學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家規(guī)定，自主進(jìn)行教師管理工作”，修改為“國(guó)務(wù)院教育行政部門主管全國(guó)的教師工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)為教師工作提供服務(wù)保障，并實(shí)施監(jiān)管職責(zé)。高等學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家規(guī)定，自主進(jìn)行教師管理工作?！?/span>
教育系統(tǒng)治事用人最大的難題是體制機(jī)制障礙。習(xí)近平總書記明確指出：“對(duì)學(xué)校管得還是多、還是細(xì)，活力出不來，該政府出面為學(xué)校排憂解難的服務(wù)又不到位。對(duì)學(xué)校人財(cái)物的管理涉及多個(gè)部門，有些是延續(xù)多年的老政策、老辦法，這個(gè)問題要系統(tǒng)解決?！绷?xí)總書記的話切中時(shí)弊。多年來推進(jìn)教師人事制度改革，痛感改到深處是體制，改不動(dòng)也是體制。學(xué)校和教育部門回天無力。全面改革，政府部門首先要改。相關(guān)部門形成合力，而不是從各自部門的工作邏輯出發(fā)。放權(quán)是大趨勢(shì)。放管服改革采取漸進(jìn)策略，從學(xué)校編制、崗位、工資管理等開始。第一步：“政府總量控制，學(xué)校自主管理”；第二步：“學(xué)校自主管理，政府備案、監(jiān)管”，改“審批”為“監(jiān)管”。該放的放到位，該管的管到位，該服務(wù)的做到位，使高校具備完全的用人自主權(quán)，釋放學(xué)?；盍?。修法要明確改革方向，并留下創(chuàng)新空間。
(二)確立教師的法律地位
中共中央國(guó)務(wù)院《改革意見》為確立教師的法律地位提供了重要依據(jù)。建議將“公辦中小學(xué)教師是國(guó)家公職人員，依法享有國(guó)家公職人員權(quán)利，履行國(guó)家公職人員義務(wù)，承擔(dān)國(guó)家公職人員責(zé)任”的精神寫入《教師法》第一章第三條，并具體界定為國(guó)家公務(wù)員。可以稱為教師公務(wù)員，以有別于政府公務(wù)員。已有論證充分說明，中國(guó)特色教師公務(wù)員制度有利于增強(qiáng)教師的國(guó)家意識(shí)和教書育人的責(zé)任意識(shí)，有利于嚴(yán)格資格準(zhǔn)入，有利于嚴(yán)格考核和管理，有利于加強(qiáng)教師編制管理，有利于教師流動(dòng)調(diào)配，有利于從根本上保障教師待遇。
(三)完善強(qiáng)化教師資格準(zhǔn)入制度
有網(wǎng)友質(zhì)問“有資格就能當(dāng)老師嗎？”他說的不是法理問題，而是現(xiàn)實(shí)問題。2018年教育督導(dǎo)報(bào)告表明，一些地方教師資格把關(guān)不嚴(yán)的問題相當(dāng)普遍,教師準(zhǔn)入“寬、松、軟”。一批商品中出現(xiàn)次品大不了報(bào)廢，而一批不合格師資會(huì)影響幾代人。嚴(yán)格執(zhí)行教師職業(yè)準(zhǔn)入制度，需要修法、立法、嚴(yán)格執(zhí)法。
1.提高教師資格法定學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)。建議將中共中央國(guó)務(wù)院《改革意見》中關(guān)于學(xué)歷條件的要求上升為法律。將幼兒園教師學(xué)歷提升至?？?，小學(xué)教師學(xué)歷提升至師范專業(yè)?？坪头菐煼秾I(yè)本科，初中教師學(xué)歷提升至本科，普通高中教師學(xué)歷提升至研究生。
2.確立教師資格考試制度?！督處煼ā返谌碌谑粭l(六)規(guī)定的“國(guó)家教師資格考試”是面向“不具備法定教師資格學(xué)歷的公民”。當(dāng)時(shí)的立法背景是教師的總體學(xué)歷水平還比較低。2000年教師資格制度正式實(shí)施時(shí)，情況發(fā)生很大變化。所以，面向“不具備本法規(guī)定的教師資格學(xué)歷的公民”的“國(guó)家教師資格考試”并未開展。按照《教師法》第三章第十條規(guī)定：“中國(guó)公民凡遵守憲法和法律，熱愛教育事業(yè)，具有良好的思想品德，具備本法規(guī)定的學(xué)歷或者經(jīng)國(guó)家教師資格考試合格，有教育教學(xué)能力，經(jīng)認(rèn)定合格的，可以取得教師資格。”如何認(rèn)定“有教育教學(xué)能力”？2000年，教育部頒布的《〈教師資格條例〉實(shí)施辦法》第八條規(guī)定：申請(qǐng)認(rèn)定教師資格者的教育教學(xué)能力應(yīng)當(dāng)“具備承擔(dān)教育教學(xué)工作所必須的基本素質(zhì)和能力。具體測(cè)試辦法和標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)教育行政部門制定?！边@種“基本素質(zhì)和能力測(cè)試”就是現(xiàn)在的教師資格考試。有法理依據(jù)，在六省試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步規(guī)范，普遍推開，取得明顯效果。應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將其進(jìn)一步規(guī)范為“國(guó)家教師資格考試制度”，上升為法律?！督處煼ā返谌碌谑粭l面向?qū)W歷不合格者的“國(guó)家教師資格考試制度”在條文中可以相應(yīng)取消。
關(guān)于教師資格定期注冊(cè)制度，《教師法》未有規(guī)定。應(yīng)當(dāng)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范完善，固定為法律。同時(shí)，應(yīng)健全外籍教師資格認(rèn)證管理制度，提高教師的國(guó)際化程度。
(四)確立教師工資保障機(jī)制
教師職業(yè)受尊重，才會(huì)吸引更多優(yōu)秀人才從教。而經(jīng)濟(jì)地位與社會(huì)地位密不可分。2018年教育督導(dǎo)報(bào)告表明，一些地方“教師年平均工資收入遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員”等問題仍然存在，拖欠教師工資的種種行為時(shí)有發(fā)生。永遠(yuǎn)不用擔(dān)心沒人當(dāng)老師，問題是由誰來當(dāng)教師。因此，“教育投入要更多向教師傾斜”，以保障和提高教師待遇，努力提高教師政治地位、社會(huì)地位、職業(yè)地位。
1.強(qiáng)化教師工資水平法定要求。根據(jù)中共中央國(guó)務(wù)院《改革意見》，建議將《教師法》第六章第二十五條中“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”，修改為“教師平均工資收入水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于當(dāng)?shù)貒?guó)家公務(wù)員平均工資收入水平，并逐步提高?！?/span>
2.健全教師工資增長(zhǎng)機(jī)制，確立工資增長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
3.強(qiáng)化按時(shí)發(fā)放保障機(jī)制。建議將“確保教師工資按時(shí)足額發(fā)放”寫入法律。要格外關(guān)注農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，“把更多教育投入用到加強(qiáng)鄉(xiāng)村師資隊(duì)伍建設(shè)上”。
4.建議取消《教師法》第六章第三十二條。此條是針對(duì)民辦教師規(guī)定的。2000年之后，國(guó)家宣布民辦教師問題已經(jīng)畫上句號(hào)。至于臨時(shí)聘用代課教師，不符合第三十二條的要件，具體管理辦法由各地在政策層面解決，法律上不要再留有空間。
(五)改革強(qiáng)化教師隊(duì)伍建設(shè)投入保障機(jī)制
“隨著辦學(xué)條件不斷改善，教育投入要更多向教師傾斜，不斷提高教師待遇，讓廣大教師安心從教、熱心從教?！薄案骷?jí)政府要將教師隊(duì)伍建設(shè)作為教育投入重點(diǎn)予以優(yōu)先保障，完善支出保障機(jī)制，確保黨和國(guó)家關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)重大決策部署落實(shí)到位?！苯ㄗh修改《教師法》，對(duì)于“優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，優(yōu)先支持教師隊(duì)伍建設(shè)最薄弱、最緊迫的領(lǐng)域，重點(diǎn)用于按規(guī)定提高教師待遇保障、提升教師專業(yè)素質(zhì)能力”和“從根本上解決鄉(xiāng)村教師待遇保障機(jī)制”要有明確的法律規(guī)定。農(nóng)村學(xué)校教師工資分地區(qū)類別制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全部由中央財(cái)政或省一級(jí)財(cái)政直接發(fā)放。
(六)改革進(jìn)人用人機(jī)制
建議將《教師法》第三章第十七條 “學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制”修改為“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行教師聘任制”，并將實(shí)踐證明有效可行的成功做法通過法律固定下來，如“教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，公開招聘、擇優(yōu)錄用，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定聘期和雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。加強(qiáng)聘期考核和管理。實(shí)施教師聘任制的步驟、辦法由國(guó)務(wù)院教育行政部門做出規(guī)定?！?/span>
對(duì)中小學(xué)教師堅(jiān)持“國(guó)標(biāo)省考縣管校用”。這一做法符合實(shí)際，管用有效，可以將之固定為法律。
規(guī)范教師校外兼職，引導(dǎo)和規(guī)范人才流動(dòng)。
1.建立退出機(jī)制。有效管理必須形成閉環(huán)系統(tǒng)。剛性退出與柔性退出相結(jié)合，能上能下、能進(jìn)能出。目前辭退教師的依據(jù)只有人事部《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，層級(jí)不高。要通過修改《教師法》，確立教師退出機(jī)制的合法性依據(jù)，賦予學(xué)校和教育行政部門依據(jù)法定理由、按照法定程序辭退教師的權(quán)力。建議修改《教師法》第八章第三十七條規(guī)定,將行政處分與解聘分開,將軟法變成鐵齒鋼牙。明確規(guī)定哪些情況可以解聘、辭退并撤銷教師資格，如無故曠課曠工 15 天、性騷擾學(xué)生、體罰學(xué)生造成嚴(yán)重后果,等等。
2.改革教師考核評(píng)價(jià)制度。形成體現(xiàn)正確導(dǎo)向的教師考核評(píng)價(jià)機(jī)制，根本出路是分類管理、分類考核，制定分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。堅(jiān)持辯證思維，看分?jǐn)?shù)，不唯分?jǐn)?shù)；看論文，不唯論文；看科研，不唯科研；看帽子，不唯帽子。通過科學(xué)的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)教師做到習(xí)近平總書記要求的“四個(gè)相統(tǒng)一”：“堅(jiān)持教書和育人相統(tǒng)一，堅(jiān)持言傳和身教相統(tǒng)一，堅(jiān)持潛心問道和關(guān)注社會(huì)相統(tǒng)一，堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)規(guī)范相統(tǒng)一?！苯ㄗh將《教師法》第五章第二十二條“學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)教師的政治思想、業(yè)務(wù)水平、工作態(tài)度和工作成績(jī)進(jìn)行考核。教育行政部門對(duì)教師的考核工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督”，修改為“學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照‘分類管理、分類考核’的原則，對(duì)教師的政治思想、業(yè)務(wù)水平、工作態(tài)度和工作成績(jī)進(jìn)行考核。教育行政部門對(duì)教師的考核工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督?！?/span>
3.完善強(qiáng)化教師培養(yǎng)和發(fā)展機(jī)制。智能時(shí)代教育變革將更加凸顯教師角色的重要性，以及對(duì)教師專業(yè)化新的更高的要求。教師專業(yè)發(fā)展紛紛進(jìn)入各國(guó)政府議程。聯(lián)合國(guó)教科文組織通過了《教育2030行動(dòng)框架》；2019年2月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》。未來中國(guó)需要什么樣的教師？適應(yīng)人工智能時(shí)代的教育變革，教師需要具備什么樣的素質(zhì)和能力結(jié)構(gòu)？這些都需要我們深入研究探索。但是無論世界如何變化，教育有變有不變，教師的角色有變有不變。“道之所存，師之所存也”。習(xí)近平總書記2018年在北京大學(xué)師生座談會(huì)上提出要“建設(shè)政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)能力精湛、育人水平高超的高素質(zhì)教師隊(duì)伍”?；诖?，建議授權(quán)國(guó)務(wù)院制定教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、卓越教師標(biāo)準(zhǔn)，并把師德建設(shè)放在首位。
(七)支持振興師范教育
中共中央國(guó)務(wù)院《改革意見》提出“振興教師教育”。中國(guó)特色教師培養(yǎng)培訓(xùn)體系是一條成功經(jīng)驗(yàn)，是教師隊(duì)伍建設(shè)的中國(guó)方案。要堅(jiān)持教師教育方向宗旨不動(dòng)搖，教師教育體系開放不動(dòng)搖，培養(yǎng)能夠用的上的高素質(zhì)專業(yè)化優(yōu)秀教師人才。適應(yīng)教育現(xiàn)代化的開放的教師教育體系的架構(gòu)、人才培養(yǎng)模式與學(xué)科支撐、新生代教師的養(yǎng)成教育、系統(tǒng)的政策支撐，還需要我們努力探索。
1.建議《教師法》第四章第十八條增加：“支持鼓勵(lì)綜合性大學(xué)舉辦教師教育”，“鼓勵(lì)實(shí)行師范生公費(fèi)教育”，“各級(jí)人民政府、高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)保障公費(fèi)教育師范畢業(yè)生從事教育工作，保障師范類畢業(yè)生優(yōu)先從事教育教學(xué)工作?！?/span>
2.建議《教師法》第四章第二十條增加：“由國(guó)務(wù)院教育行政部門制定《師范生實(shí)習(xí)條例》。各級(jí)教育行政部門和中小學(xué)幼兒園有義務(wù)為師范生提供教學(xué)實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)?！?/span>
(八)保障教師參與學(xué)校民主管理的權(quán)利
建議將《教師法》第二章第七條(五)“對(duì)學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會(huì)或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理”，修改為“對(duì)學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理?！?/span>
(九)嚴(yán)格執(zhí)行法定班額和教師編制標(biāo)準(zhǔn)
建議《教師法》增加“加強(qiáng)和規(guī)范中小學(xué)教職工編制管理，按照縣以上人民政府規(guī)定的編制標(biāo)準(zhǔn)配備教師。嚴(yán)禁擠占、挪用、截留教師編制或有編不補(bǔ)?！?/span>
(十)違法追責(zé)
有網(wǎng)文說：中國(guó)教育最大的悲哀是人人都可以對(duì)老師指指點(diǎn)點(diǎn)！“國(guó)將興，必貴師而重傅”。現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)恢復(fù)師道尊嚴(yán)的本來意義。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要 “大力弘揚(yáng)尊師重教的良好風(fēng)尚”，維護(hù)教育和教師職業(yè)的尊嚴(yán)。尊師重教反映社會(huì)的文明程度。重教不尊師，不符合教育規(guī)律。善待教師，就是善待我們的孩子。建議在《教師法》第八章法律責(zé)任第三十五條中明確：對(duì)于擠占挪用教師編制和有編不補(bǔ)、拖欠教師工資、威脅侮辱教師的各種“校鬧”、損害教師權(quán)益等種種行為，追究法律責(zé)任。
只有形成這樣的制度環(huán)境，才能有望形成近悅遠(yuǎn)來，優(yōu)秀人才爭(zhēng)先從教的局面，為教育現(xiàn)代化提供有力的師資保障。
來源：《教師發(fā)展研究》2021年第1期，49-53頁
