管培俊 閻鳳橋 曹曉婕：中國一流大學(xué)治理體系現(xiàn)代化研究
一、問題的提出
世界銀行在20世紀90年代針對國際援助中的有效性提出治理問題，然后治理概念逐漸泛化為討論政府部門和公共部門的效率問題，放松管制、市場化、私有化成為其應(yīng)有之義，治理成為新自由主義思潮的一個分支。高等教育作為公共部門的組成部分，隨后也進入治理問題討論的議程。與國際社會相比，治理問題進入我國學(xué)界有一個時間差，含義也不盡相同。從官方角度看，2013年召開的黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，2019年召開的黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化若干問題的決定》，把治理問題提高到一個前所未有的高度，并賦予其特定的內(nèi)涵。
在這樣的國際和國內(nèi)背景下，治理問題自然成為我國高等教育理論與政策研究領(lǐng)域討論的一個重要話題。大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題，順理成章地成為“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的題中應(yīng)有之義。本研究圍繞一流大學(xué)建設(shè)的制度與政策支撐，選取一流大學(xué)重點建設(shè)高校為研究對象，主要聚焦如下兩個問題：①我國一流大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)狀況如何？有什么特色？②大學(xué)內(nèi)部治理對于實現(xiàn)中國特色一流大學(xué)有什么影響？
二、研究設(shè)計
（一）理論基礎(chǔ)
中國大學(xué)治理體系現(xiàn)代化研究的理論基礎(chǔ)主要包括兩個方面：從橫向看，與大學(xué)內(nèi)部治理關(guān)系最為密切的是組織理論及其在高等教育領(lǐng)域的應(yīng)用，因此本研究選擇組織理論作為一個理論基礎(chǔ)，分別從自然系統(tǒng)視角、理性系統(tǒng)視角和開放系統(tǒng)視角，分析大學(xué)組織及其治理問題；從縱向看，選擇現(xiàn)代化理論為理論基礎(chǔ)，也包括后現(xiàn)代理論，從歷史和未來角度分析和預(yù)測大學(xué)組織的變化過程和未來走向?，F(xiàn)代化是一個歷史過程，西方社會自中世紀之后就走向了現(xiàn)代，以文藝復(fù)興和啟蒙運動為推動力，經(jīng)歷了科學(xué)革命和工業(yè)革命，成為世界現(xiàn)代化的典范；與西方不同，中國從清末開始經(jīng)過了洋務(wù)運動和維新變法，從帝制走向共和，但是在史學(xué)上還不將其視為現(xiàn)代，而是以俄國十月革命為分界線，之后是現(xiàn)代，之前是近代。今天我們講現(xiàn)代化，主要是指面向未來，努力在21世紀中葉實現(xiàn)國家現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的目標。
上述兩個理論框架具有密切的內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)成分析大學(xué)這個復(fù)雜社會組織的理論基礎(chǔ)。組織理論研究的對象是組織，組織本身就是現(xiàn)代產(chǎn)物，它是從基于血緣關(guān)系的家庭作坊和基于封建傳統(tǒng)的工場演變而來，建立在法人制度之上的組織，超越了簡單的私人和傳統(tǒng)的雇傭關(guān)系，與現(xiàn)代國家、市場體系、法治社會相結(jié)合，在一系列制度保障下，構(gòu)成現(xiàn)代社會的細胞。韋伯就認為，建立在法理基礎(chǔ)上的現(xiàn)代科層組織是有史以來最有效的社會單元。不過，組織理論并不是一味贊譽組織，更多的是以中立的姿態(tài)分析組織世界的復(fù)雜性，揭示其問題所在和改進路徑，甚至希望從傳統(tǒng)關(guān)系中挖掘積極的因素。從這個意義上看，組織理論超越了現(xiàn)代范疇，包容了前現(xiàn)代和后現(xiàn)代的要素。
西方國家的大學(xué)經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，這個過程也可以被視為理性化的過程，官僚化和商品化在其中發(fā)揮了決定作用，在它們的作用下，大學(xué)從裙帶、庇護轉(zhuǎn)變?yōu)橘t能治理，原創(chuàng)性成為現(xiàn)代大學(xué)的卡里斯瑪。
中國現(xiàn)代大學(xué)系統(tǒng)建立于19世紀末，以西方大學(xué)為模板，引入現(xiàn)代學(xué)校制度，是追求現(xiàn)代知識的產(chǎn)物。什么是現(xiàn)代中國大學(xué)組織的發(fā)展目標呢？在蔡元培先生看來，大學(xué)是追求高深知識和學(xué)問的地方，應(yīng)當擺脫不必要的外部政治干預(yù)，實現(xiàn)大學(xué)應(yīng)有的使命。但是，在戰(zhàn)爭紛擾和革命斗爭中，中國社會及其大學(xué)組織的發(fā)展沒有也不可能實現(xiàn)預(yù)想的目的。新中國的成立揭開了大學(xué)組織發(fā)展與探索新的篇章。從20世紀80年代開始，中國真正走上改革與發(fā)展的道路，積極借鑒國際經(jīng)驗，探索中國特色大學(xué)治理方式，在行動實踐和理論認識上都有所發(fā)展和積累。但是，大學(xué)治理問題是如此特殊和復(fù)雜，實踐和理論的探索過程還將長期繼續(xù)下去，任重道遠，許多重要問題尚待進一步深入研究。問題就是旗幟，引領(lǐng)著大學(xué)治理體系現(xiàn)代化研究的方向。
（二）分析思路
治理是指決策的結(jié)構(gòu)與過程。大學(xué)是一個復(fù)雜組織，其治理的復(fù)雜性表現(xiàn)在如下6個方面：①目標多樣和不同目標之間具有競爭關(guān)系。②就大學(xué)內(nèi)部關(guān)系而言，既有行政關(guān)系，也有學(xué)術(shù)關(guān)系，兩者交織在一起。處理好兩者之間的關(guān)系，是改進治理方式和提高治理績效的重要內(nèi)涵。③大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不僅受內(nèi)部因素及其相互作用的影響，而且受外部因素的影響，學(xué)術(shù)界將大學(xué)稱為“制度型組織”，強調(diào)制度環(huán)境對其的影響。④對于企業(yè)這樣的技術(shù)組織而言，治理問題主要是結(jié)構(gòu)問題，以往研究提出了市場、科層與文化三種結(jié)構(gòu)模式，而對于學(xué)術(shù)組織而言，治理不僅表現(xiàn)在靜態(tài)結(jié)構(gòu)方面，同時也表現(xiàn)為動態(tài)過程方面，具體而言是體現(xiàn)在歷史演變、制度的建立和文化的形成過程中。⑤治理體系與治理能力。一般而言，治理體系不同，其治理能力有差別，可以承載的任務(wù)和使命也不同，但是不排除殊途同歸的可能，也就是多種現(xiàn)代化形式。⑥時間與歷史方位。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不是一成不變的，而是在變化了的情況下，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)也要與時俱進。
（三）文獻評述
對組織的認識水平是隨著組織發(fā)生和發(fā)展而逐步遞進的，關(guān)于組織的研究經(jīng)歷了一個“螺旋式上升”的認識發(fā)展過程。先是傳統(tǒng)組織，然后是理性的科層組織，接著是開放的理性科層組織，再到現(xiàn)在的綜合科層組織。研究人員提出許多具體理論，對各種組織現(xiàn)象進行具體分析。在理論建構(gòu)過程中，德國學(xué)者馬克斯·韋伯發(fā)揮了奠基性作用，他提出，從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變，理性準則發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，普遍主義取代特殊主義，現(xiàn)代社會建立在普遍理性原則基礎(chǔ)上，與現(xiàn)代社會相對應(yīng)的是建立在理性原則基礎(chǔ)上的科層組織。理性主義有三種表現(xiàn)形式：科學(xué)技術(shù)（可計算）；形而上學(xué)-倫理（意義的知性探討）；現(xiàn)實理性。之后，組織研究的發(fā)展主要是針對韋伯提出理性原理進行質(zhì)疑、修正和發(fā)展而形成的。開放的理性科層組織階段，從組織環(huán)境對于組織影響角度進行了研究，提出多種分析理論。在綜合科層組織階段，將傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代綜合起來考慮。“全球本土化”就是典型表述之一，背后蘊含著全球形式理性與本土實質(zhì)理性兩重含義。
作為現(xiàn)代社會軸心機構(gòu)的大學(xué)，既有一般組織的屬性，也有自身特性，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。對于大學(xué)組織來說，可以找到一般組織理論適用的方面，同時也提出不同于其他組織的理論命題，如學(xué)術(shù)共同體、松散耦合、有組織的無政府等。
（四）研究命題
韋伯在提出科層組織理想模式時，就提出了一對悖論范疇，即形式理性與實質(zhì)理性，科層制對應(yīng)于形式理性，具有工具性質(zhì)，是現(xiàn)代組織的主要形態(tài)特征，相對而言，實質(zhì)理性卻沒有充分體現(xiàn)出來，這是現(xiàn)代組織乃至更大的群體（如政府和政黨）都無法擺脫的“鐵籠”。這種組織形態(tài)面臨著兩重現(xiàn)實挑戰(zhàn)：公平與創(chuàng)新。對于科層組織的公平困境，米歇爾斯將此稱為“寡頭統(tǒng)治鐵律”，即任何組織都是由少數(shù)人統(tǒng)治的，根本無法實現(xiàn)民主的目標；對于科層組織的創(chuàng)新困境，韋伯本人就指出來，科層組織本身就是一種工具，常常把自身的存在作為目的，而目的則會被異化。及至現(xiàn)代，特別是近十幾年來，“學(xué)術(shù)資本主義”、教育產(chǎn)業(yè)化、“教學(xué)漂移”，各個國家大學(xué)表現(xiàn)出的種種功利化傾向，就是這種原理作用的結(jié)果。我國最近提出的教育評價改革中的破“五唯”所針對的問題，也與此悖論有相當?shù)年P(guān)聯(lián)性。
在國際視野下，通過比較，我們可以發(fā)現(xiàn)和印證中國大學(xué)治理的顯著特色，如黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制、教代會、“雙帶頭人”“雙肩挑”等。在現(xiàn)代社會，政黨與行政并存，前者代表理想或變革，有實質(zhì)理性的含義，后者代表穩(wěn)定，有形式理性的含義，兩者的結(jié)合是否可以形成“科層民主”和“科層創(chuàng)新”功能，從而克服西方科層組織面對的困境，則是一個待進一步考證的命題。這也是我國高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題，乃至國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題。
限于篇幅，本研究并不打算針對上述命題展開仔細的論證，但會涉及部分。
三、研究方法
鑒于研究對象的特殊性與復(fù)雜性，本研究所采用的方法主要包括以下四種。
（一）問卷調(diào)查法
2019年，筆者根據(jù)研究關(guān)注的問題，專門設(shè)計了調(diào)查問卷，通過中國高等教育學(xué)會發(fā)放，回收了46份一流大學(xué)建設(shè)高校黨委書記和校長填寫的調(diào)查問卷，對于獲得的數(shù)據(jù)進行描述統(tǒng)計分析。
（二）訪談法
從2017年至2021年，筆者先后訪談了23所一流大學(xué)建設(shè)高校的33位黨委書記、校長。對每一位黨委書記和校長，訪談時間掌握在1.5~4小時。訪談結(jié)束后，及時整理出訪談記錄，對訪談資料進行分析。
（三）比較法
世界學(xué)術(shù)中心曾經(jīng)出現(xiàn)過若干次轉(zhuǎn)移，從意大利到英國、法國，再到德國和美國，這種轉(zhuǎn)移與大學(xué)治理有什么聯(lián)系？創(chuàng)新活力取決于體制機制。美國是獨立法人型大學(xué)，歐洲是國家設(shè)施型大學(xué)，兩者之間的差別及其影響耐人尋味。在分析中，筆者既關(guān)注西方大學(xué)治理的共性，也關(guān)注其差異。共性表現(xiàn)在兩方面：一是吸納外部利益相關(guān)者參與大學(xué)內(nèi)部治理，這是美國大學(xué)在歷史發(fā)展過程中形成的“董事會”法人治理特征，又被其他國家大學(xué)治理所汲取與借鑒；二是通過建立章程體系，保障大學(xué)依法辦學(xué)和享有一定的自主權(quán)，實現(xiàn)內(nèi)部規(guī)范化管理。大學(xué)治理的差異由于歷史和文化傳統(tǒng)不同而形成，對于當代大學(xué)產(chǎn)生深遠的影響。如香港科技大學(xué)辦學(xué)歷史并不長，但是發(fā)展速度很快，在某些學(xué)科領(lǐng)域已經(jīng)躋身世界先進行列。其成功經(jīng)驗概括起來講，一是保證大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，處理它與社會責(zé)任之間的平衡關(guān)系；二是處理好學(xué)術(shù)與行政之間的關(guān)系，保證大學(xué)內(nèi)部的穩(wěn)定與創(chuàng)新之間的協(xié)同。同時，在“一國兩制”的框架下，如何進一步完善香港高校治理結(jié)構(gòu)，在依法保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由的同時，有效加強政府對香港高校的監(jiān)管；在重視強調(diào)知識生產(chǎn)和國際競爭力的同時，進一步融入國家發(fā)展大局，參與和服務(wù)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)發(fā)展。
（四）理想類型和關(guān)系分析法
在分析問題時，本研究采取理想類型和關(guān)系分析法。前者指理論家為了分析現(xiàn)象、理解現(xiàn)實而構(gòu)想的理論模式。后者指在關(guān)系中把握治理的合適度。之所以如此，是因為即使在同一個地區(qū)，也不存在唯一有效的大學(xué)治理模式，更何況不同國家的大學(xué)組織，“關(guān)系法”比“類型法”更能夠反映實際情況和細微差別。在關(guān)系分析時，著重關(guān)注三對主要關(guān)系：一是傳統(tǒng)與現(xiàn)代，我國大學(xué)治理正在經(jīng)歷一個由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷過程，即從計劃經(jīng)濟體制下的“單位”到社會主義市場體制下的“組織”，用組織學(xué)的語言講，就是完成一個“祛魅”和理性化的過程，需要注意的是，這個變化過程本身也有其局限；二是本土與外來，西方大學(xué)組織誕生于11至12世紀的歐洲，其發(fā)展歷史和水平超前于我們，也領(lǐng)先于我們。在這種情形下，如果不考慮歷史方位，容易出現(xiàn)盲目模仿行為，把西方的當成現(xiàn)代的，把外來的當作是應(yīng)然的，忽視自身的特殊性及其合理性，把握歷史方位，我們才能做到學(xué)習(xí)借鑒有益經(jīng)驗，扎根中國大地辦大學(xué)；三是理想與現(xiàn)實，為政策服務(wù)的研究側(cè)重于從理想角度出發(fā)，尋求改進的方略和措施，相反，關(guān)注現(xiàn)實的研究側(cè)重于從長期存在事實本身尋找其內(nèi)在原因。研究取向不同，研究路徑也有所差別。在類型和關(guān)系分析中，把握我國大學(xué)治理的形式、程度與變化，探索其運行邏輯。同時，總結(jié)經(jīng)驗、分析問題、診斷偏頗，提出政策建議。
四、研究發(fā)現(xiàn)
在研究過程中，筆者分別從外部治理和內(nèi)部治理兩個角度開展調(diào)查分析。外部治理側(cè)重于大學(xué)組織與政府之間的關(guān)系以及大學(xué)職能的履行情況。對于內(nèi)部治理的操作性定義，筆者借鑒了2010年公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對于現(xiàn)代大學(xué)制度框架的原則界定，有研究者將其概括為黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)、教授治學(xué)、民主參與、社會監(jiān)督五個方面，外加大學(xué)章程建設(shè)。基于調(diào)查、訪談，得到如下一些結(jié)果。
（一）大學(xué)外部治理
1. 關(guān)于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。自1985年之后，高等教育領(lǐng)域一直把政府向大學(xué)下放辦學(xué)自主權(quán)作為改革的重要內(nèi)容，甚至是首要訴求。通過對46位一流大學(xué)建設(shè)高校黨委書記和校長的問卷調(diào)查，了解到他們對于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的總體看法和判斷。
對于學(xué)校特別關(guān)注的9項自主權(quán)的調(diào)查結(jié)果見表1。在9項自主權(quán)中，超過60%的黨委書記和校長認為具有“充分”和“比較充分”的自主權(quán)。有3項自主權(quán)被認為還不夠充分，尚需努力，依序分別為：招生、津貼和工資分配、資源配置和經(jīng)費使用。
在訪談中，一些高校領(lǐng)導(dǎo)反映，大學(xué)自主權(quán)似乎并不少，名義上大學(xué)在很多方面都是自主的，可以有很多自由發(fā)展的機會，地方政府對于一流大學(xué)建設(shè)高校有很多合作訴求，構(gòu)成對大學(xué)“有所為有所不為”辦學(xué)定力的考驗（C，2018訪談）。似乎也不好提需要政府在哪些方面進一步下放自主權(quán)，但是有些大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)也提到，實際運行中大學(xué)手腳是被無形的政策所捆綁。真正限制自主權(quán)發(fā)揮的不一定是沒有給大學(xué)權(quán)力，而是政府運用資源配置方式限制了大學(xué)應(yīng)有的自由，規(guī)制了大學(xué)的發(fā)展路徑（L，2018訪談）?？傊?，就府學(xué)關(guān)系而言，既有政府放權(quán)不夠特別是存在隱形限制的問題，也有學(xué)校接不住的問題，還有將下放權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄗ灾鬓k學(xué)思路。
影響辦學(xué)自主權(quán)不充分的原因有哪些呢？結(jié)合表2中相關(guān)數(shù)據(jù)可知，影響辦學(xué)自主權(quán)不充分的因素，按影響程度由高到低排序依次為：“政府部門在許多方面仍然有總量控制”“‘自上而下’的運行機制造成”“政府對自主權(quán)的內(nèi)涵規(guī)定不明確”“自主權(quán)下放有一個過程，落實到位尚需時間”“學(xué)校無法承擔(dān)權(quán)力下放后出現(xiàn)的相應(yīng)責(zé)任”“大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，執(zhí)行不到位”。
對“政府該放的都放了”說法的認同情況見表3。在參與調(diào)查的46人中，有24人（52.17%）表示“同意”，12人（26.09%）表示“一般”，9人（19.57%）表示“不同意”，1人（2.17%）未作答此題。
在訪談過程中，多數(shù)被訪者認為，政府賦予大學(xué)越來越多的辦學(xué)自主權(quán)，有些自主權(quán)還沒有充分行使和發(fā)揮出作用；但是也有人認為，應(yīng)該改變過去政府下放自主權(quán)的思路，按照獨立法人主體思路構(gòu)建府學(xué)關(guān)系。
需要說明的是，約請接受訪談和問卷調(diào)查的對象是一流大學(xué)重點建設(shè)高校主要領(lǐng)導(dǎo)，主要是部屬高校。對于大學(xué)自主權(quán)的認同，部屬高校與地方高?？赡懿町愝^大，后者遠不及前者。
2. 關(guān)于大學(xué)履行職能。針對大學(xué)教學(xué)、研究、社會服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國際交流與合作5項職能的勝任情況進行了問卷調(diào)查，前3項是大學(xué)的傳統(tǒng)功能，后兩項是新增的功能，結(jié)果如表4。在大學(xué)5項功能中，黨委書記和校長們給出的評價是積極和肯定的，超過80%的被調(diào)查者認為履職情況是“非常勝任”和“勝任”。相較而言，教學(xué)、研究和服務(wù)三大功能發(fā)揮得比文化創(chuàng)新和國際交流功能更突出。
（二）大學(xué)內(nèi)部治理
1. 關(guān)于大學(xué)章程的作用。從2014年開始，作為推進大學(xué)治理改革的措施之一，所有大學(xué)都制定了章程，確立了大學(xué)內(nèi)外基本構(gòu)架。作為依法辦學(xué)的依據(jù)，大學(xué)章程的實際作用發(fā)揮如何呢？從表5中數(shù)據(jù)可以看出，大學(xué)章程作用的發(fā)揮相對有限，8.70%的人認為“很明顯”，41.30%的人認為“明顯”，43.50%的人認為“一般”，4.30%的人認為“不明顯”，2.20%的人認為“很不明顯”。在訪談中獲悉，對大學(xué)辦學(xué)發(fā)揮實際影響作用的是上級有關(guān)部門制定的各種政策和頒發(fā)的文件，使得大學(xué)難以完全按照大學(xué)章程來辦事。不過，大家認為，有章程總比沒有章程好，其作用的彰顯需要一個循序漸進的過程。
2. 關(guān)于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。2014年中央《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的實施意見》出臺以來，大學(xué)黨委書記和校長對這一根本領(lǐng)導(dǎo)管理體制的實施效果看法如何呢？統(tǒng)計結(jié)果見表6。在參與調(diào)查的46人中，有24人（52.17%）認為“很明顯”，21人（45.65%）認為“明顯”，1人（2.18%）認為“無法判斷”，所以總體評價較高。約請訪談的多數(shù)黨委書記和校長結(jié)合實際談了自己的思考。大家認為，黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心是集體決策機制，它可以集思廣益，避免偏狹，比校長一個人做決策效果好（G，2018訪談；Y，2019訪談）。這種體制反映了民主與個人決策之間的關(guān)系，也反映了執(zhí)政黨執(zhí)政理念在大學(xué)中的貫徹與落實的組織保證。一位大學(xué)黨委書記從理想化角度說，大學(xué)中黨員比例很高，如果能夠發(fā)揮黨員的積極民主作用，就可以避免其他國家面臨的官僚化問題（J，2018訪談）。有大學(xué)校長告訴我們，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子時時關(guān)心中央精神和經(jīng)濟社會發(fā)展全局，只有了解中央精神，才能向中央看齊，使學(xué)校的工作對接國家重大戰(zhàn)略，這樣做收到了很好的效果（W，2020訪談）。
黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的良好運行需要一定的條件保證。在黨政議事決策機制方面，除了黨政職責(zé)分工之外，黨委書記和校長的政治站位、精神境界以及其他們之間的默契溝通很重要。不少學(xué)校黨委書記辦公室與校長辦公室緊挨著，或“一進兩開”，黨委書記和校長可以隨時溝通，不拘形式，有的天天一起吃工作午餐，一邊吃飯一邊討論問題。“事先溝通”“沒有共識的議題不上會”“慎用票決”等非正式規(guī)則發(fā)揮著重要的作用，從一個側(cè)面反映了大學(xué)組織松散耦合的特性。在有些學(xué)校，黨委書記和校長出思想，職能部門出方案，經(jīng)過黨委常委會或者校長辦公會予以完善（W，2020訪談）?，F(xiàn)在，在大的政治經(jīng)濟背景下，中國各類組織的治理都在發(fā)生著明顯而深刻的變化。加強黨對高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)要求，對于一度出現(xiàn)的“黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化”的狀況也發(fā)揮了糾偏歸正的作用。黨政關(guān)系和工作格局尚在調(diào)整過程中。如何堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，探索完善黨政議事決策機制和具體實現(xiàn)途徑，來自黨委和行政兩方面的意見都有反映，也要避免把大學(xué)視為政府機構(gòu)一樣對待，事事由黨委出面，事事經(jīng)過黨委會討論通過，黨委常委會會議的議程單子越來越長會弱化黨委對于重大問題的關(guān)注和決策能力，也弱化校長的權(quán)威和責(zé)任，降低行政效率（Z，2019訪談；D，2020訪談）。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制是否可以下移到院系，實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責(zé)制呢？從最近通過的院系黨政組織的議事規(guī)則看，似有這種傾向。在我們訪談過程中，一些大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)說，不要把大學(xué)視同行政機構(gòu)，不宜把大學(xué)層面的做法簡單下移到院系層面（L，2018訪談；D，2020訪談）。2021年4月16日，中共中央印發(fā)新修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，聚焦解決高校黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面治黨不利等問題，對于院系治理機制也作了相應(yīng)的規(guī)定，如黨委決策前置，黨政聯(lián)席會由黨委書記或者院長主持。北京市教工委決定地處北京的高校由黨委書記主持黨政聯(lián)席會。這條規(guī)定是否適合北京所有的高校，慎重起見，一些學(xué)校正在進行組織專門的調(diào)研。
作為黨政一把手，黨委書記和校長之間的關(guān)系無疑會直接影響黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負責(zé)制的實施效果。本研究調(diào)查了黨委書記和校長對其所處高校黨委與行政系統(tǒng)之間工作關(guān)系的評價。（見表7）在參與調(diào)查的46人中，有32人（69.60%）認為“很融洽”，14人（30.40%）認為“融洽”，整體評價較高。
從表8中數(shù)據(jù)可知，影響黨委與行政系統(tǒng)密切配合的因素按影響程度由高到低排序依次為：“明確職責(zé)分工”“黨委書記和校長之間的交流和溝通”“定期聯(lián)席會”“專題聯(lián)席會”“黨委副書記和副校長之間的交叉任職”“相關(guān)部門之間交流和溝通”“其他”。
由表9中各項選擇的人數(shù)結(jié)果可初步判斷，黨委書記、校長所在高校屬于行政方面的“三重一大”事項的決策程序是：“校長辦公會議提出方案，黨委常委會會議決策，特別重大事項再上黨委全體會議決定，校長組織實施?！?/span>
3. 學(xué)術(shù)委員會。長期以來，我國大學(xué)的運行主要依靠黨政系統(tǒng)的決策。建立學(xué)術(shù)委員會并且發(fā)揮其作用是比較晚近的事情。2014年，教育部頒布了《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》，規(guī)定學(xué)術(shù)委員會為高校校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)委員會在各個學(xué)校的設(shè)置、運行及其作用的發(fā)揮，既有相同之處，也存在一定的差異。一般情況是，學(xué)術(shù)委員會下設(shè)一些專門委員會，包括學(xué)術(shù)道德委員會、學(xué)科建設(shè)委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會等。通常情況下，學(xué)校每年開幾次學(xué)術(shù)委員會，行政領(lǐng)導(dǎo)就學(xué)校事務(wù)進行報告，委員會成員聽取報告，并做出評論。學(xué)術(shù)委員會常規(guī)事務(wù)不多，以報告或方案審議為主，較少涉及重大問題的直接決策。學(xué)術(shù)委員會成員與學(xué)校行政系統(tǒng)考慮問題的角度往往不一樣（K，2018訪談）。由表10中統(tǒng)計數(shù)據(jù)看見，對學(xué)術(shù)委員會發(fā)揮的作用的評價，78.26%的被調(diào)查者認為“很充分”和“充分”，還有21.74%的人認為“一般”和“不充分”。
結(jié)合表11中相關(guān)數(shù)據(jù)可知，在調(diào)查參與者看來，“確立學(xué)術(shù)標準”居于學(xué)術(shù)委員會主要職責(zé)權(quán)限的首位，其次為“確定學(xué)術(shù)發(fā)展方向”“學(xué)科設(shè)置”“學(xué)術(shù)資源配置”等。
在訪談中，有些人認為，校長、黨委書記不宜擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會的主席；有些被訪者卻意見相反，認為校長是否擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會主席關(guān)系不大，可以因校而宜，因時而異。也有人認為，目前學(xué)術(shù)委員會是一個被動的機構(gòu)，不是主動地做事情（L，2018訪談），校長參與與否都不能改變這一點。甚至出現(xiàn)一種傾向，過度強化學(xué)術(shù)委員會的作用到了不合適的程度。
4. 教職工代表大會。大學(xué)普遍都有教職工代表大會，發(fā)揮民主管理的作用。學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)要向教代會代表們通報學(xué)校的主要工作和財務(wù)狀況。教代會條例規(guī)定，涉及教職工切身利益的收入、住房等重大決策方案，要征求代表們的意見，并提請教代會審議通過。在一些關(guān)乎教職工切身利益的事項上，教代會能夠充分發(fā)揮作用，但是如果所有重大問題都通過教代會的話，則非常困難（L，2018訪談）。調(diào)查情況見表12，在參與的46人中，有11人（23.91%）認為教職工代表大會發(fā)揮的作用“很充分”，28人（60.87%）認為“充分”，6人（13.04%）認為“一般”，1人（2.18%）未作答此題。
5. 大學(xué)內(nèi)部治理外延。人們經(jīng)常將中國高校治理結(jié)構(gòu)簡要概括為“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長負責(zé)，教授（學(xué)者）治學(xué)，民主管理，社會監(jiān)督”。本研究通過訪談和調(diào)查問卷了解了黨委書記和校長對于該說法的認可情況，見表13。63.04%選擇“是”，19.57%選擇“否”，17.39%未作答此題。不同意者，有下面一些看法：這個提法是一種簡潔的概括，但不是一種政策語言，政策應(yīng)該通過嚴格規(guī)范的語言表達（Z，2019訪談）；簡單的表達，在理解上容易產(chǎn)生誤讀和誤解，如從字面意思去理解，容易把各個部分割裂開來（L，2018訪談；D，2020訪談）。在我國“雙一流”建設(shè)高校之間，治理情況不盡相同，對于治理的訴求也有差別。有些大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)希望中央的規(guī)定籠統(tǒng)一些，各個學(xué)?？筛鶕?jù)自身的實際情況去安排和處理（L，2018訪談）；中國未見得每一個高校的治理都是標準化，因為如果咱們最后研究出一個標準化的治理，很有可能是工業(yè)化思維的產(chǎn)物，不符合變化的知識社會的實際情況（J，2020訪談）。相反，另外一些大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)則希望中央給出更明確的規(guī)定，以減少執(zhí)行過程中的偏差（L，2020訪談）。
五、討論與政策建議
（一）討論
前文主要采取問卷和訪談法，間或有一些國際比較的成分，對于中國一流大學(xué)建設(shè)高校治理的當下情況做了一個橫截面的考察，回答了開始時提出的第一個問題，即大學(xué)治理的狀況及其特征，而沒有能夠回答第二個問題，即內(nèi)部治理對于一流大學(xué)目標實現(xiàn)的影響，更無法呈現(xiàn)現(xiàn)代化的歷時性變化。下面，擬通過理想類型法，來回應(yīng)尚沒有回答的問題。
無論是從中國大學(xué)的百年發(fā)展還是改革開放的40年歷史看，都可以看到其現(xiàn)代化的一面，在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益等方面均有了長足的進步，縮短了與世界先進國家高等教育之間的距離，在某些方面正在躋身前列，這樣的高等教育系統(tǒng)及其對高級專門人才的供給，必將為中國現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)提供強大助力。在高等教育現(xiàn)代化進程中，中國既表現(xiàn)出與世界發(fā)展態(tài)勢趨同的一面，同時也表現(xiàn)出自己獨特性的另一面。從共同方面看，理性化準則得到彰顯，與傳統(tǒng)治理方式漸行漸遠，改變了過去論資排輩、大鍋飯、近親繁殖、任人唯親、唯成分論等傳統(tǒng)做法，取而代之的是科學(xué)管理、理性思維、賢能主義和績效觀。在現(xiàn)代化過程中，也表現(xiàn)出一些“現(xiàn)代病”，如過度行政化、功利化、內(nèi)卷化等傾向，不得不采取破“五唯”、鼓勵創(chuàng)新等方式，予以后現(xiàn)代式的修正和解構(gòu)。從差異方面看，在現(xiàn)代化進程中，我們認識到現(xiàn)代化不等于西方化，意識到中國社會的特殊性和特色的發(fā)展道路。由于歷史、文化和國情的不同，中國現(xiàn)代化的道路確實與其他國家有所不同，中國政黨體制、舉國體制、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、獨立自主意識等并沒有消失，甚至在某些方面更加彰顯，這些特殊性使得中國高等教育的現(xiàn)代化表現(xiàn)為與西方大學(xué)現(xiàn)代化不完全相同的“另類現(xiàn)代性”。
無論相同方面還是差異方面，都有必要和有待作更深入細致的挖掘和分析。關(guān)于“另類現(xiàn)代性”和“復(fù)數(shù)現(xiàn)代化”，在其他學(xué)科領(lǐng)域積累了為數(shù)不少的研究成果，值得我們在研究大學(xué)治理時借鑒。中國有兩個方面的特點尤其值得重視：一是后發(fā)外生型；二是受既往內(nèi)生制度和傳統(tǒng)文化基因的影響。在中國大學(xué)百余年發(fā)展歷史中，先后受到歐洲、日本、美國和蘇聯(lián)大學(xué)模式的影響，使其具有后發(fā)外生型特點。外生型與內(nèi)生力量相互作用，表現(xiàn)在中國特色與世界一流兩種目標追求，也可以說是兩種目標的沖突：一是學(xué)術(shù)性，二是社會性。2021年6月26—27日，北京大學(xué)舉辦了“北大理科與中國現(xiàn)當代科技發(fā)展學(xué)術(shù)研討會”。有兩位學(xué)者的發(fā)言對于了解它們之間的關(guān)系有一定的啟示，發(fā)言的大意是，北京大學(xué)的理科在中國科學(xué)發(fā)展歷程中發(fā)揮了顯著的作用，這是其社會性的表現(xiàn)，但是放在世界學(xué)科體系中看，則沒有那么重要，這是其學(xué)術(shù)性的表現(xiàn)。中國科學(xué)家要在學(xué)術(shù)性和社會性這對張力中進行選擇，大學(xué)治理要予以回應(yīng)。
（二）政策建議
1. 鍥而不舍地貫徹落實高等教育領(lǐng)域“放管服”改革。深化高等教育管理體制改革，政府該放的權(quán)力放到位，該管的管到位，該服務(wù)的服務(wù)到位，形成一個更加良性的府學(xué)關(guān)系。一是明確界定政府與高校的權(quán)力關(guān)系，明確哪些是政府的職能，其余都是高校的自主空間。二是在新的權(quán)力關(guān)系尚未建立之前，擴大高校辦學(xué)自主權(quán)的廣度和深度，積極總結(jié)基于試點高校的改革經(jīng)驗，并予以推廣，擴大高校在專業(yè)與學(xué)科設(shè)置、招生、學(xué)位授予、用人、工資分配、經(jīng)費統(tǒng)籌、設(shè)備采購、外事審批等方面的自主權(quán)。三是加強依法治教的自覺意識，及時修改相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化政府事中和事后監(jiān)管機制，綜合運用法律監(jiān)督、行政指導(dǎo)、信用機制、第三方評價、漸進式的懲戒措施等策略，改革完善教育評價辦法，增強評估的診斷功能，減輕高校行政負擔(dān)，加強服務(wù)保障，使大學(xué)成為可以潛心求道、安心學(xué)術(shù)工作的地方。四是狠抓“放管服”，改革督查問責(zé)，不僅要督查學(xué)校，也要督查各級行政部門。對執(zhí)行不力和不作為者進行嚴肅問責(zé)，克服“推諉懸置”現(xiàn)象。五是發(fā)揮社會的積極力量，替代過去政府的部分職能，或承接政府轉(zhuǎn)移職能，使政府可以集中力量于最關(guān)鍵的治理內(nèi)容和環(huán)節(jié)。
2. 建立“自上而下”與“自下而上”相融合的管理體制。我國歷史上形成了“自上而下”的規(guī)范體制，而當前發(fā)生在基層的積極主動的創(chuàng)新活動又提出建立“自下而上”創(chuàng)新機制的必要。因此，我國需要回應(yīng)兩種機制融合趨勢所帶來的挑戰(zhàn)。一是從政府漸進放權(quán)轉(zhuǎn)向高教依法自主辦學(xué)，全面推進“放管服”改革走向縱深。二是使大學(xué)成為真正面向社會辦學(xué)的法人主體，為一流大學(xué)建設(shè)高校因地制宜和創(chuàng)新行為提供自由寬松的氛圍。三是政府實施抓大放小的策略，鼓勵基層創(chuàng)新，實現(xiàn)政策既從上級出也從基層出、上下聯(lián)動的局面。
3. 完善大學(xué)內(nèi)部制度建設(shè)，增強自主辦學(xué)能力。我國一流大學(xué)建設(shè)高校算得上是復(fù)雜巨型組織，其決策的重要性變得越來越明顯，決策的難度也變得越來越大，完善內(nèi)部制度、建立起內(nèi)部約束機制十分必要。一是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、大學(xué)與院系等基層學(xué)術(shù)組織之間的權(quán)力分配格局，進一步明確學(xué)術(shù)事務(wù)與行政事務(wù)的界限。二是強化院系作用，推進管理重心下移，重視發(fā)揮“小同行”的作用，提升院系在學(xué)術(shù)評價、副高級以下教師職稱評聘、薪酬調(diào)整、經(jīng)費統(tǒng)籌、資源配置等方面的自主權(quán)。三是建立大學(xué)風(fēng)險預(yù)防與管理體系，完善風(fēng)險評估機制，合理規(guī)避與積極應(yīng)對法律風(fēng)險、合規(guī)風(fēng)險、財政風(fēng)險與治理風(fēng)險等各種風(fēng)險形式。四是建立、完善大學(xué)與社會的直接溝通與交流機制，資源取自社會，更有效地服務(wù)于社會。
【本文系中國高等教育學(xué)會中國高等教育改革發(fā)展重大理論與實踐問題研究重大專項課題“一流大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與人才戰(zhàn)略研究”（2017ZD003）的研究成果】
作者：管培俊，中國高等教育學(xué)會副會長，北京 100191
閻鳳橋，北京大學(xué)教育學(xué)院/教育經(jīng)濟研究所教授，北京 100871
曹曉婕，北京大學(xué)教育學(xué)院/教育經(jīng)濟研究所課題研究助理，北京 100871
來源：《中國高教研究》2021年第9期
