管培俊 閻鳳橋 曹曉婕：中國一流大學(xué)治理體系現(xiàn)代化研究
一、問題的提出
世界銀行在20世紀(jì)90年代針對(duì)國際援助中的有效性提出治理問題，然后治理概念逐漸泛化為討論政府部門和公共部門的效率問題，放松管制、市場(chǎng)化、私有化成為其應(yīng)有之義，治理成為新自由主義思潮的一個(gè)分支。高等教育作為公共部門的組成部分，隨后也進(jìn)入治理問題討論的議程。與國際社會(huì)相比，治理問題進(jìn)入我國學(xué)界有一個(gè)時(shí)間差，含義也不盡相同。從官方角度看，2013年召開的黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，2019年召開的黨的十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化若干問題的決定》，把治理問題提高到一個(gè)前所未有的高度，并賦予其特定的內(nèi)涵。
在這樣的國際和國內(nèi)背景下，治理問題自然成為我國高等教育理論與政策研究領(lǐng)域討論的一個(gè)重要話題。大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題，順理成章地成為“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的題中應(yīng)有之義。本研究圍繞一流大學(xué)建設(shè)的制度與政策支撐，選取一流大學(xué)重點(diǎn)建設(shè)高校為研究對(duì)象，主要聚焦如下兩個(gè)問題：①我國一流大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)狀況如何？有什么特色？②大學(xué)內(nèi)部治理對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國特色一流大學(xué)有什么影響？
二、研究設(shè)計(jì)
（一）理論基礎(chǔ)
中國大學(xué)治理體系現(xiàn)代化研究的理論基礎(chǔ)主要包括兩個(gè)方面：從橫向看，與大學(xué)內(nèi)部治理關(guān)系最為密切的是組織理論及其在高等教育領(lǐng)域的應(yīng)用，因此本研究選擇組織理論作為一個(gè)理論基礎(chǔ)，分別從自然系統(tǒng)視角、理性系統(tǒng)視角和開放系統(tǒng)視角，分析大學(xué)組織及其治理問題；從縱向看，選擇現(xiàn)代化理論為理論基礎(chǔ)，也包括后現(xiàn)代理論，從歷史和未來角度分析和預(yù)測(cè)大學(xué)組織的變化過程和未來走向。現(xiàn)代化是一個(gè)歷史過程，西方社會(huì)自中世紀(jì)之后就走向了現(xiàn)代，以文藝復(fù)興和啟蒙運(yùn)動(dòng)為推動(dòng)力，經(jīng)歷了科學(xué)革命和工業(yè)革命，成為世界現(xiàn)代化的典范；與西方不同，中國從清末開始經(jīng)過了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)和維新變法，從帝制走向共和，但是在史學(xué)上還不將其視為現(xiàn)代，而是以俄國十月革命為分界線，之后是現(xiàn)代，之前是近代。今天我們講現(xiàn)代化，主要是指面向未來，努力在21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)。
上述兩個(gè)理論框架具有密切的內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)成分析大學(xué)這個(gè)復(fù)雜社會(huì)組織的理論基礎(chǔ)。組織理論研究的對(duì)象是組織，組織本身就是現(xiàn)代產(chǎn)物，它是從基于血緣關(guān)系的家庭作坊和基于封建傳統(tǒng)的工場(chǎng)演變而來，建立在法人制度之上的組織，超越了簡(jiǎn)單的私人和傳統(tǒng)的雇傭關(guān)系，與現(xiàn)代國家、市場(chǎng)體系、法治社會(huì)相結(jié)合，在一系列制度保障下，構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的細(xì)胞。韋伯就認(rèn)為，建立在法理基礎(chǔ)上的現(xiàn)代科層組織是有史以來最有效的社會(huì)單元。不過，組織理論并不是一味贊譽(yù)組織，更多的是以中立的姿態(tài)分析組織世界的復(fù)雜性，揭示其問題所在和改進(jìn)路徑，甚至希望從傳統(tǒng)關(guān)系中挖掘積極的因素。從這個(gè)意義上看，組織理論超越了現(xiàn)代范疇，包容了前現(xiàn)代和后現(xiàn)代的要素。
西方國家的大學(xué)經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，這個(gè)過程也可以被視為理性化的過程，官僚化和商品化在其中發(fā)揮了決定作用，在它們的作用下，大學(xué)從裙帶、庇護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)橘t能治理，原創(chuàng)性成為現(xiàn)代大學(xué)的卡里斯瑪。
中國現(xiàn)代大學(xué)系統(tǒng)建立于19世紀(jì)末，以西方大學(xué)為模板，引入現(xiàn)代學(xué)校制度，是追求現(xiàn)代知識(shí)的產(chǎn)物。什么是現(xiàn)代中國大學(xué)組織的發(fā)展目標(biāo)呢？在蔡元培先生看來，大學(xué)是追求高深知識(shí)和學(xué)問的地方，應(yīng)當(dāng)擺脫不必要的外部政治干預(yù)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)應(yīng)有的使命。但是，在戰(zhàn)爭(zhēng)紛擾和革命斗爭(zhēng)中，中國社會(huì)及其大學(xué)組織的發(fā)展沒有也不可能實(shí)現(xiàn)預(yù)想的目的。新中國的成立揭開了大學(xué)組織發(fā)展與探索新的篇章。從20世紀(jì)80年代開始，中國真正走上改革與發(fā)展的道路，積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，探索中國特色大學(xué)治理方式，在行動(dòng)實(shí)踐和理論認(rèn)識(shí)上都有所發(fā)展和積累。但是，大學(xué)治理問題是如此特殊和復(fù)雜，實(shí)踐和理論的探索過程還將長(zhǎng)期繼續(xù)下去，任重道遠(yuǎn)，許多重要問題尚待進(jìn)一步深入研究。問題就是旗幟，引領(lǐng)著大學(xué)治理體系現(xiàn)代化研究的方向。
（二）分析思路
治理是指決策的結(jié)構(gòu)與過程。大學(xué)是一個(gè)復(fù)雜組織，其治理的復(fù)雜性表現(xiàn)在如下6個(gè)方面：①目標(biāo)多樣和不同目標(biāo)之間具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。②就大學(xué)內(nèi)部關(guān)系而言，既有行政關(guān)系，也有學(xué)術(shù)關(guān)系，兩者交織在一起。處理好兩者之間的關(guān)系，是改進(jìn)治理方式和提高治理績(jī)效的重要內(nèi)涵。③大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不僅受內(nèi)部因素及其相互作用的影響，而且受外部因素的影響，學(xué)術(shù)界將大學(xué)稱為“制度型組織”，強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境對(duì)其的影響。④對(duì)于企業(yè)這樣的技術(shù)組織而言，治理問題主要是結(jié)構(gòu)問題，以往研究提出了市場(chǎng)、科層與文化三種結(jié)構(gòu)模式，而對(duì)于學(xué)術(shù)組織而言，治理不僅表現(xiàn)在靜態(tài)結(jié)構(gòu)方面，同時(shí)也表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)過程方面，具體而言是體現(xiàn)在歷史演變、制度的建立和文化的形成過程中。⑤治理體系與治理能力。一般而言，治理體系不同，其治理能力有差別，可以承載的任務(wù)和使命也不同，但是不排除殊途同歸的可能，也就是多種現(xiàn)代化形式。⑥時(shí)間與歷史方位。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不是一成不變的，而是在變化了的情況下，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)也要與時(shí)俱進(jìn)。
（三）文獻(xiàn)評(píng)述
對(duì)組織的認(rèn)識(shí)水平是隨著組織發(fā)生和發(fā)展而逐步遞進(jìn)的，關(guān)于組織的研究經(jīng)歷了一個(gè)“螺旋式上升”的認(rèn)識(shí)發(fā)展過程。先是傳統(tǒng)組織，然后是理性的科層組織，接著是開放的理性科層組織，再到現(xiàn)在的綜合科層組織。研究人員提出許多具體理論，對(duì)各種組織現(xiàn)象進(jìn)行具體分析。在理論建構(gòu)過程中，德國學(xué)者馬克斯·韋伯發(fā)揮了奠基性作用，他提出，從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變，理性準(zhǔn)則發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，普遍主義取代特殊主義，現(xiàn)代社會(huì)建立在普遍理性原則基礎(chǔ)上，與現(xiàn)代社會(huì)相對(duì)應(yīng)的是建立在理性原則基礎(chǔ)上的科層組織。理性主義有三種表現(xiàn)形式：科學(xué)技術(shù)（可計(jì)算）；形而上學(xué)-倫理（意義的知性探討）；現(xiàn)實(shí)理性。之后，組織研究的發(fā)展主要是針對(duì)韋伯提出理性原理進(jìn)行質(zhì)疑、修正和發(fā)展而形成的。開放的理性科層組織階段，從組織環(huán)境對(duì)于組織影響角度進(jìn)行了研究，提出多種分析理論。在綜合科層組織階段，將傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代綜合起來考慮。“全球本土化”就是典型表述之一，背后蘊(yùn)含著全球形式理性與本土實(shí)質(zhì)理性兩重含義。
作為現(xiàn)代社會(huì)軸心機(jī)構(gòu)的大學(xué)，既有一般組織的屬性，也有自身特性，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。對(duì)于大學(xué)組織來說，可以找到一般組織理論適用的方面，同時(shí)也提出不同于其他組織的理論命題，如學(xué)術(shù)共同體、松散耦合、有組織的無政府等。
（四）研究命題
韋伯在提出科層組織理想模式時(shí)，就提出了一對(duì)悖論范疇，即形式理性與實(shí)質(zhì)理性，科層制對(duì)應(yīng)于形式理性，具有工具性質(zhì)，是現(xiàn)代組織的主要形態(tài)特征，相對(duì)而言，實(shí)質(zhì)理性卻沒有充分體現(xiàn)出來，這是現(xiàn)代組織乃至更大的群體（如政府和政黨）都無法擺脫的“鐵籠”。這種組織形態(tài)面臨著兩重現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：公平與創(chuàng)新。對(duì)于科層組織的公平困境，米歇爾斯將此稱為“寡頭統(tǒng)治鐵律”，即任何組織都是由少數(shù)人統(tǒng)治的，根本無法實(shí)現(xiàn)民主的目標(biāo)；對(duì)于科層組織的創(chuàng)新困境，韋伯本人就指出來，科層組織本身就是一種工具，常常把自身的存在作為目的，而目的則會(huì)被異化。及至現(xiàn)代，特別是近十幾年來，“學(xué)術(shù)資本主義”、教育產(chǎn)業(yè)化、“教學(xué)漂移”，各個(gè)國家大學(xué)表現(xiàn)出的種種功利化傾向，就是這種原理作用的結(jié)果。我國最近提出的教育評(píng)價(jià)改革中的破“五唯”所針對(duì)的問題，也與此悖論有相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)性。
在國際視野下，通過比較，我們可以發(fā)現(xiàn)和印證中國大學(xué)治理的顯著特色，如黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、教代會(huì)、“雙帶頭人”“雙肩挑”等。在現(xiàn)代社會(huì)，政黨與行政并存，前者代表理想或變革，有實(shí)質(zhì)理性的含義，后者代表穩(wěn)定，有形式理性的含義，兩者的結(jié)合是否可以形成“科層民主”和“科層創(chuàng)新”功能，從而克服西方科層組織面對(duì)的困境，則是一個(gè)待進(jìn)一步考證的命題。這也是我國高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題，乃至國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題。
限于篇幅，本研究并不打算針對(duì)上述命題展開仔細(xì)的論證，但會(huì)涉及部分。
三、研究方法
鑒于研究對(duì)象的特殊性與復(fù)雜性，本研究所采用的方法主要包括以下四種。
（一）問卷調(diào)查法
2019年，筆者根據(jù)研究關(guān)注的問題，專門設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，通過中國高等教育學(xué)會(huì)發(fā)放，回收了46份一流大學(xué)建設(shè)高校黨委書記和校長(zhǎng)填寫的調(diào)查問卷，對(duì)于獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行描述統(tǒng)計(jì)分析。
（二）訪談法
從2017年至2021年，筆者先后訪談了23所一流大學(xué)建設(shè)高校的33位黨委書記、校長(zhǎng)。對(duì)每一位黨委書記和校長(zhǎng)，訪談時(shí)間掌握在1.5~4小時(shí)。訪談結(jié)束后，及時(shí)整理出訪談?dòng)涗洠瑢?duì)訪談資料進(jìn)行分析。
（三）比較法
世界學(xué)術(shù)中心曾經(jīng)出現(xiàn)過若干次轉(zhuǎn)移，從意大利到英國、法國，再到德國和美國，這種轉(zhuǎn)移與大學(xué)治理有什么聯(lián)系？創(chuàng)新活力取決于體制機(jī)制。美國是獨(dú)立法人型大學(xué)，歐洲是國家設(shè)施型大學(xué)，兩者之間的差別及其影響耐人尋味。在分析中，筆者既關(guān)注西方大學(xué)治理的共性，也關(guān)注其差異。共性表現(xiàn)在兩方面：一是吸納外部利益相關(guān)者參與大學(xué)內(nèi)部治理，這是美國大學(xué)在歷史發(fā)展過程中形成的“董事會(huì)”法人治理特征，又被其他國家大學(xué)治理所汲取與借鑒；二是通過建立章程體系，保障大學(xué)依法辦學(xué)和享有一定的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部規(guī)范化管理。大學(xué)治理的差異由于歷史和文化傳統(tǒng)不同而形成，對(duì)于當(dāng)代大學(xué)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。如香港科技大學(xué)辦學(xué)歷史并不長(zhǎng)，但是發(fā)展速度很快，在某些學(xué)科領(lǐng)域已經(jīng)躋身世界先進(jìn)行列。其成功經(jīng)驗(yàn)概括起來講，一是保證大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，處理它與社會(huì)責(zé)任之間的平衡關(guān)系；二是處理好學(xué)術(shù)與行政之間的關(guān)系，保證大學(xué)內(nèi)部的穩(wěn)定與創(chuàng)新之間的協(xié)同。同時(shí)，在“一國兩制”的框架下，如何進(jìn)一步完善香港高校治理結(jié)構(gòu)，在依法保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由的同時(shí)，有效加強(qiáng)政府對(duì)香港高校的監(jiān)管；在重視強(qiáng)調(diào)知識(shí)生產(chǎn)和國際競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，進(jìn)一步融入國家發(fā)展大局，參與和服務(wù)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)發(fā)展。
（四）理想類型和關(guān)系分析法
在分析問題時(shí)，本研究采取理想類型和關(guān)系分析法。前者指理論家為了分析現(xiàn)象、理解現(xiàn)實(shí)而構(gòu)想的理論模式。后者指在關(guān)系中把握治理的合適度。之所以如此，是因?yàn)榧词乖谕粋€(gè)地區(qū)，也不存在唯一有效的大學(xué)治理模式，更何況不同國家的大學(xué)組織，“關(guān)系法”比“類型法”更能夠反映實(shí)際情況和細(xì)微差別。在關(guān)系分析時(shí)，著重關(guān)注三對(duì)主要關(guān)系：一是傳統(tǒng)與現(xiàn)代，我國大學(xué)治理正在經(jīng)歷一個(gè)由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷過程，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位”到社會(huì)主義市場(chǎng)體制下的“組織”，用組織學(xué)的語言講，就是完成一個(gè)“祛魅”和理性化的過程，需要注意的是，這個(gè)變化過程本身也有其局限；二是本土與外來，西方大學(xué)組織誕生于11至12世紀(jì)的歐洲，其發(fā)展歷史和水平超前于我們，也領(lǐng)先于我們。在這種情形下，如果不考慮歷史方位，容易出現(xiàn)盲目模仿行為，把西方的當(dāng)成現(xiàn)代的，把外來的當(dāng)作是應(yīng)然的，忽視自身的特殊性及其合理性，把握歷史方位，我們才能做到學(xué)習(xí)借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，扎根中國大地辦大學(xué)；三是理想與現(xiàn)實(shí)，為政策服務(wù)的研究側(cè)重于從理想角度出發(fā)，尋求改進(jìn)的方略和措施，相反，關(guān)注現(xiàn)實(shí)的研究側(cè)重于從長(zhǎng)期存在事實(shí)本身尋找其內(nèi)在原因。研究取向不同，研究路徑也有所差別。在類型和關(guān)系分析中，把握我國大學(xué)治理的形式、程度與變化，探索其運(yùn)行邏輯。同時(shí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析問題、診斷偏頗，提出政策建議。
四、研究發(fā)現(xiàn)
在研究過程中，筆者分別從外部治理和內(nèi)部治理兩個(gè)角度開展調(diào)查分析。外部治理側(cè)重于大學(xué)組織與政府之間的關(guān)系以及大學(xué)職能的履行情況。對(duì)于內(nèi)部治理的操作性定義，筆者借鑒了2010年公布的《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對(duì)于現(xiàn)代大學(xué)制度框架的原則界定，有研究者將其概括為黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主參與、社會(huì)監(jiān)督五個(gè)方面，外加大學(xué)章程建設(shè)。基于調(diào)查、訪談，得到如下一些結(jié)果。
（一）大學(xué)外部治理
1. 關(guān)于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。自1985年之后，高等教育領(lǐng)域一直把政府向大學(xué)下放辦學(xué)自主權(quán)作為改革的重要內(nèi)容，甚至是首要訴求。通過對(duì)46位一流大學(xué)建設(shè)高校黨委書記和校長(zhǎng)的問卷調(diào)查，了解到他們對(duì)于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的總體看法和判斷。
對(duì)于學(xué)校特別關(guān)注的9項(xiàng)自主權(quán)的調(diào)查結(jié)果見表1。在9項(xiàng)自主權(quán)中，超過60%的黨委書記和校長(zhǎng)認(rèn)為具有“充分”和“比較充分”的自主權(quán)。有3項(xiàng)自主權(quán)被認(rèn)為還不夠充分，尚需努力，依序分別為：招生、津貼和工資分配、資源配置和經(jīng)費(fèi)使用。
在訪談中，一些高校領(lǐng)導(dǎo)反映，大學(xué)自主權(quán)似乎并不少，名義上大學(xué)在很多方面都是自主的，可以有很多自由發(fā)展的機(jī)會(huì)，地方政府對(duì)于一流大學(xué)建設(shè)高校有很多合作訴求，構(gòu)成對(duì)大學(xué)“有所為有所不為”辦學(xué)定力的考驗(yàn)（C，2018訪談）。似乎也不好提需要政府在哪些方面進(jìn)一步下放自主權(quán)，但是有些大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)也提到，實(shí)際運(yùn)行中大學(xué)手腳是被無形的政策所捆綁。真正限制自主權(quán)發(fā)揮的不一定是沒有給大學(xué)權(quán)力，而是政府運(yùn)用資源配置方式限制了大學(xué)應(yīng)有的自由，規(guī)制了大學(xué)的發(fā)展路徑（L，2018訪談）。總之，就府學(xué)關(guān)系而言，既有政府放權(quán)不夠特別是存在隱形限制的問題，也有學(xué)校接不住的問題，還有將下放權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄗ灾鬓k學(xué)思路。
影響辦學(xué)自主權(quán)不充分的原因有哪些呢？結(jié)合表2中相關(guān)數(shù)據(jù)可知，影響辦學(xué)自主權(quán)不充分的因素，按影響程度由高到低排序依次為：“政府部門在許多方面仍然有總量控制”“‘自上而下’的運(yùn)行機(jī)制造成”“政府對(duì)自主權(quán)的內(nèi)涵規(guī)定不明確”“自主權(quán)下放有一個(gè)過程，落實(shí)到位尚需時(shí)間”“學(xué)校無法承擔(dān)權(quán)力下放后出現(xiàn)的相應(yīng)責(zé)任”“大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，執(zhí)行不到位”。
對(duì)“政府該放的都放了”說法的認(rèn)同情況見表3。在參與調(diào)查的46人中，有24人（52.17%）表示“同意”，12人（26.09%）表示“一般”，9人（19.57%）表示“不同意”，1人（2.17%）未作答此題。
在訪談過程中，多數(shù)被訪者認(rèn)為，政府賦予大學(xué)越來越多的辦學(xué)自主權(quán)，有些自主權(quán)還沒有充分行使和發(fā)揮出作用；但是也有人認(rèn)為，應(yīng)該改變過去政府下放自主權(quán)的思路，按照獨(dú)立法人主體思路構(gòu)建府學(xué)關(guān)系。
需要說明的是，約請(qǐng)接受訪談和問卷調(diào)查的對(duì)象是一流大學(xué)重點(diǎn)建設(shè)高校主要領(lǐng)導(dǎo)，主要是部屬高校。對(duì)于大學(xué)自主權(quán)的認(rèn)同，部屬高校與地方高校可能差異較大，后者遠(yuǎn)不及前者。
2. 關(guān)于大學(xué)履行職能。針對(duì)大學(xué)教學(xué)、研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國際交流與合作5項(xiàng)職能的勝任情況進(jìn)行了問卷調(diào)查，前3項(xiàng)是大學(xué)的傳統(tǒng)功能，后兩項(xiàng)是新增的功能，結(jié)果如表4。在大學(xué)5項(xiàng)功能中，黨委書記和校長(zhǎng)們給出的評(píng)價(jià)是積極和肯定的，超過80%的被調(diào)查者認(rèn)為履職情況是“非常勝任”和“勝任”。相較而言，教學(xué)、研究和服務(wù)三大功能發(fā)揮得比文化創(chuàng)新和國際交流功能更突出。
（二）大學(xué)內(nèi)部治理
1. 關(guān)于大學(xué)章程的作用。從2014年開始，作為推進(jìn)大學(xué)治理改革的措施之一，所有大學(xué)都制定了章程，確立了大學(xué)內(nèi)外基本構(gòu)架。作為依法辦學(xué)的依據(jù)，大學(xué)章程的實(shí)際作用發(fā)揮如何呢？從表5中數(shù)據(jù)可以看出，大學(xué)章程作用的發(fā)揮相對(duì)有限，8.70%的人認(rèn)為“很明顯”，41.30%的人認(rèn)為“明顯”，43.50%的人認(rèn)為“一般”，4.30%的人認(rèn)為“不明顯”，2.20%的人認(rèn)為“很不明顯”。在訪談中獲悉，對(duì)大學(xué)辦學(xué)發(fā)揮實(shí)際影響作用的是上級(jí)有關(guān)部門制定的各種政策和頒發(fā)的文件，使得大學(xué)難以完全按照大學(xué)章程來辦事。不過，大家認(rèn)為，有章程總比沒有章程好，其作用的彰顯需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。
2. 關(guān)于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。2014年中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》出臺(tái)以來，大學(xué)黨委書記和校長(zhǎng)對(duì)這一根本領(lǐng)導(dǎo)管理體制的實(shí)施效果看法如何呢？統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表6。在參與調(diào)查的46人中，有24人（52.17%）認(rèn)為“很明顯”，21人（45.65%）認(rèn)為“明顯”，1人（2.18%）認(rèn)為“無法判斷”，所以總體評(píng)價(jià)較高。約請(qǐng)?jiān)L談的多數(shù)黨委書記和校長(zhǎng)結(jié)合實(shí)際談了自己的思考。大家認(rèn)為，黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心是集體決策機(jī)制，它可以集思廣益，避免偏狹，比校長(zhǎng)一個(gè)人做決策效果好（G，2018訪談；Y，2019訪談）。這種體制反映了民主與個(gè)人決策之間的關(guān)系，也反映了執(zhí)政黨執(zhí)政理念在大學(xué)中的貫徹與落實(shí)的組織保證。一位大學(xué)黨委書記從理想化角度說，大學(xué)中黨員比例很高，如果能夠發(fā)揮黨員的積極民主作用，就可以避免其他國家面臨的官僚化問題（J，2018訪談）。有大學(xué)校長(zhǎng)告訴我們，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子時(shí)時(shí)關(guān)心中央精神和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，只有了解中央精神，才能向中央看齊，使學(xué)校的工作對(duì)接國家重大戰(zhàn)略，這樣做收到了很好的效果（W，2020訪談）。
黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的良好運(yùn)行需要一定的條件保證。在黨政議事決策機(jī)制方面，除了黨政職責(zé)分工之外，黨委書記和校長(zhǎng)的政治站位、精神境界以及其他們之間的默契溝通很重要。不少學(xué)校黨委書記辦公室與校長(zhǎng)辦公室緊挨著，或“一進(jìn)兩開”，黨委書記和校長(zhǎng)可以隨時(shí)溝通，不拘形式，有的天天一起吃工作午餐，一邊吃飯一邊討論問題。“事先溝通”“沒有共識(shí)的議題不上會(huì)”“慎用票決”等非正式規(guī)則發(fā)揮著重要的作用，從一個(gè)側(cè)面反映了大學(xué)組織松散耦合的特性。在有些學(xué)校，黨委書記和校長(zhǎng)出思想，職能部門出方案，經(jīng)過黨委常委會(huì)或者校長(zhǎng)辦公會(huì)予以完善（W，2020訪談）。現(xiàn)在，在大的政治經(jīng)濟(jì)背景下，中國各類組織的治理都在發(fā)生著明顯而深刻的變化。加強(qiáng)黨對(duì)高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)要求，對(duì)于一度出現(xiàn)的“黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化”的狀況也發(fā)揮了糾偏歸正的作用。黨政關(guān)系和工作格局尚在調(diào)整過程中。如何堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，探索完善黨政議事決策機(jī)制和具體實(shí)現(xiàn)途徑，來自黨委和行政兩方面的意見都有反映，也要避免把大學(xué)視為政府機(jī)構(gòu)一樣對(duì)待，事事由黨委出面，事事經(jīng)過黨委會(huì)討論通過，黨委常委會(huì)會(huì)議的議程單子越來越長(zhǎng)會(huì)弱化黨委對(duì)于重大問題的關(guān)注和決策能力，也弱化校長(zhǎng)的權(quán)威和責(zé)任，降低行政效率（Z，2019訪談；D，2020訪談）。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是否可以下移到院系，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制呢？從最近通過的院系黨政組織的議事規(guī)則看，似有這種傾向。在我們?cè)L談過程中，一些大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)說，不要把大學(xué)視同行政機(jī)構(gòu)，不宜把大學(xué)層面的做法簡(jiǎn)單下移到院系層面（L，2018訪談；D，2020訪談）。2021年4月16日，中共中央印發(fā)新修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》，聚焦解決高校黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面治黨不利等問題，對(duì)于院系治理機(jī)制也作了相應(yīng)的規(guī)定，如黨委決策前置，黨政聯(lián)席會(huì)由黨委書記或者院長(zhǎng)主持。北京市教工委決定地處北京的高校由黨委書記主持黨政聯(lián)席會(huì)。這條規(guī)定是否適合北京所有的高校，慎重起見，一些學(xué)校正在進(jìn)行組織專門的調(diào)研。
作為黨政一把手，黨委書記和校長(zhǎng)之間的關(guān)系無疑會(huì)直接影響黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施效果。本研究調(diào)查了黨委書記和校長(zhǎng)對(duì)其所處高校黨委與行政系統(tǒng)之間工作關(guān)系的評(píng)價(jià)。（見表7）在參與調(diào)查的46人中，有32人（69.60%）認(rèn)為“很融洽”，14人（30.40%）認(rèn)為“融洽”，整體評(píng)價(jià)較高。
從表8中數(shù)據(jù)可知，影響黨委與行政系統(tǒng)密切配合的因素按影響程度由高到低排序依次為：“明確職責(zé)分工”“黨委書記和校長(zhǎng)之間的交流和溝通”“定期聯(lián)席會(huì)”“專題聯(lián)席會(huì)”“黨委副書記和副校長(zhǎng)之間的交叉任職”“相關(guān)部門之間交流和溝通”“其他”。
由表9中各項(xiàng)選擇的人數(shù)結(jié)果可初步判斷，黨委書記、校長(zhǎng)所在高校屬于行政方面的“三重一大”事項(xiàng)的決策程序是：“校長(zhǎng)辦公會(huì)議提出方案，黨委常委會(huì)會(huì)議決策，特別重大事項(xiàng)再上黨委全體會(huì)議決定，校長(zhǎng)組織實(shí)施。”
3. 學(xué)術(shù)委員會(huì)。長(zhǎng)期以來，我國大學(xué)的運(yùn)行主要依靠黨政系統(tǒng)的決策。建立學(xué)術(shù)委員會(huì)并且發(fā)揮其作用是比較晚近的事情。2014年，教育部頒布了《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》，規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)為高校校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)委員會(huì)在各個(gè)學(xué)校的設(shè)置、運(yùn)行及其作用的發(fā)揮，既有相同之處，也存在一定的差異。一般情況是，學(xué)術(shù)委員會(huì)下設(shè)一些專門委員會(huì)，包括學(xué)術(shù)道德委員會(huì)、學(xué)科建設(shè)委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)等。通常情況下，學(xué)校每年開幾次學(xué)術(shù)委員會(huì)，行政領(lǐng)導(dǎo)就學(xué)校事務(wù)進(jìn)行報(bào)告，委員會(huì)成員聽取報(bào)告，并做出評(píng)論。學(xué)術(shù)委員會(huì)常規(guī)事務(wù)不多，以報(bào)告或方案審議為主，較少涉及重大問題的直接決策。學(xué)術(shù)委員會(huì)成員與學(xué)校行政系統(tǒng)考慮問題的角度往往不一樣（K，2018訪談）。由表10中統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看見，對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)發(fā)揮的作用的評(píng)價(jià)，78.26%的被調(diào)查者認(rèn)為“很充分”和“充分”，還有21.74%的人認(rèn)為“一般”和“不充分”。
結(jié)合表11中相關(guān)數(shù)據(jù)可知，在調(diào)查參與者看來，“確立學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”居于學(xué)術(shù)委員會(huì)主要職責(zé)權(quán)限的首位，其次為“確定學(xué)術(shù)發(fā)展方向”“學(xué)科設(shè)置”“學(xué)術(shù)資源配置”等。
在訪談中，有些人認(rèn)為，校長(zhǎng)、黨委書記不宜擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會(huì)的主席；有些被訪者卻意見相反，認(rèn)為校長(zhǎng)是否擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會(huì)主席關(guān)系不大，可以因校而宜，因時(shí)而異。也有人認(rèn)為，目前學(xué)術(shù)委員會(huì)是一個(gè)被動(dòng)的機(jī)構(gòu)，不是主動(dòng)地做事情（L，2018訪談），校長(zhǎng)參與與否都不能改變這一點(diǎn)。甚至出現(xiàn)一種傾向，過度強(qiáng)化學(xué)術(shù)委員會(huì)的作用到了不合適的程度。
4. 教職工代表大會(huì)。大學(xué)普遍都有教職工代表大會(huì)，發(fā)揮民主管理的作用。學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)要向教代會(huì)代表們通報(bào)學(xué)校的主要工作和財(cái)務(wù)狀況。教代會(huì)條例規(guī)定，涉及教職工切身利益的收入、住房等重大決策方案，要征求代表們的意見，并提請(qǐng)教代會(huì)審議通過。在一些關(guān)乎教職工切身利益的事項(xiàng)上，教代會(huì)能夠充分發(fā)揮作用，但是如果所有重大問題都通過教代會(huì)的話，則非常困難（L，2018訪談）。調(diào)查情況見表12，在參與的46人中，有11人（23.91%）認(rèn)為教職工代表大會(huì)發(fā)揮的作用“很充分”，28人（60.87%）認(rèn)為“充分”，6人（13.04%）認(rèn)為“一般”，1人（2.18%）未作答此題。
5. 大學(xué)內(nèi)部治理外延。人們經(jīng)常將中國高校治理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)要概括為“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，教授（學(xué)者）治學(xué)，民主管理，社會(huì)監(jiān)督”。本研究通過訪談和調(diào)查問卷了解了黨委書記和校長(zhǎng)對(duì)于該說法的認(rèn)可情況，見表13。63.04%選擇“是”，19.57%選擇“否”，17.39%未作答此題。不同意者，有下面一些看法：這個(gè)提法是一種簡(jiǎn)潔的概括，但不是一種政策語言，政策應(yīng)該通過嚴(yán)格規(guī)范的語言表達(dá)（Z，2019訪談）；簡(jiǎn)單的表達(dá)，在理解上容易產(chǎn)生誤讀和誤解，如從字面意思去理解，容易把各個(gè)部分割裂開來（L，2018訪談；D，2020訪談）。在我國“雙一流”建設(shè)高校之間，治理情況不盡相同，對(duì)于治理的訴求也有差別。有些大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)希望中央的規(guī)定籠統(tǒng)一些，各個(gè)學(xué)校可根據(jù)自身的實(shí)際情況去安排和處理（L，2018訪談）；中國未見得每一個(gè)高校的治理都是標(biāo)準(zhǔn)化，因?yàn)槿绻蹅冏詈笱芯砍鲆粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的治理，很有可能是工業(yè)化思維的產(chǎn)物，不符合變化的知識(shí)社會(huì)的實(shí)際情況（J，2020訪談）。相反，另外一些大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)則希望中央給出更明確的規(guī)定，以減少執(zhí)行過程中的偏差（L，2020訪談）。
五、討論與政策建議
（一）討論
前文主要采取問卷和訪談法，間或有一些國際比較的成分，對(duì)于中國一流大學(xué)建設(shè)高校治理的當(dāng)下情況做了一個(gè)橫截面的考察，回答了開始時(shí)提出的第一個(gè)問題，即大學(xué)治理的狀況及其特征，而沒有能夠回答第二個(gè)問題，即內(nèi)部治理對(duì)于一流大學(xué)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響，更無法呈現(xiàn)現(xiàn)代化的歷時(shí)性變化。下面，擬通過理想類型法，來回應(yīng)尚沒有回答的問題。
無論是從中國大學(xué)的百年發(fā)展還是改革開放的40年歷史看，都可以看到其現(xiàn)代化的一面，在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益等方面均有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，縮短了與世界先進(jìn)國家高等教育之間的距離，在某些方面正在躋身前列，這樣的高等教育系統(tǒng)及其對(duì)高級(jí)專門人才的供給，必將為中國現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)大助力。在高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國既表現(xiàn)出與世界發(fā)展態(tài)勢(shì)趨同的一面，同時(shí)也表現(xiàn)出自己獨(dú)特性的另一面。從共同方面看，理性化準(zhǔn)則得到彰顯，與傳統(tǒng)治理方式漸行漸遠(yuǎn)，改變了過去論資排輩、大鍋飯、近親繁殖、任人唯親、唯成分論等傳統(tǒng)做法，取而代之的是科學(xué)管理、理性思維、賢能主義和績(jī)效觀。在現(xiàn)代化過程中，也表現(xiàn)出一些“現(xiàn)代病”，如過度行政化、功利化、內(nèi)卷化等傾向，不得不采取破“五唯”、鼓勵(lì)創(chuàng)新等方式，予以后現(xiàn)代式的修正和解構(gòu)。從差異方面看，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，我們認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代化不等于西方化，意識(shí)到中國社會(huì)的特殊性和特色的發(fā)展道路。由于歷史、文化和國情的不同，中國現(xiàn)代化的道路確實(shí)與其他國家有所不同，中國政黨體制、舉國體制、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、獨(dú)立自主意識(shí)等并沒有消失，甚至在某些方面更加彰顯，這些特殊性使得中國高等教育的現(xiàn)代化表現(xiàn)為與西方大學(xué)現(xiàn)代化不完全相同的“另類現(xiàn)代性”。
無論相同方面還是差異方面，都有必要和有待作更深入細(xì)致的挖掘和分析。關(guān)于“另類現(xiàn)代性”和“復(fù)數(shù)現(xiàn)代化”，在其他學(xué)科領(lǐng)域積累了為數(shù)不少的研究成果，值得我們?cè)谘芯看髮W(xué)治理時(shí)借鑒。中國有兩個(gè)方面的特點(diǎn)尤其值得重視：一是后發(fā)外生型；二是受既往內(nèi)生制度和傳統(tǒng)文化基因的影響。在中國大學(xué)百余年發(fā)展歷史中，先后受到歐洲、日本、美國和蘇聯(lián)大學(xué)模式的影響，使其具有后發(fā)外生型特點(diǎn)。外生型與內(nèi)生力量相互作用，表現(xiàn)在中國特色與世界一流兩種目標(biāo)追求，也可以說是兩種目標(biāo)的沖突：一是學(xué)術(shù)性，二是社會(huì)性。2021年6月26—27日，北京大學(xué)舉辦了“北大理科與中國現(xiàn)當(dāng)代科技發(fā)展學(xué)術(shù)研討會(huì)”。有兩位學(xué)者的發(fā)言對(duì)于了解它們之間的關(guān)系有一定的啟示，發(fā)言的大意是，北京大學(xué)的理科在中國科學(xué)發(fā)展歷程中發(fā)揮了顯著的作用，這是其社會(huì)性的表現(xiàn)，但是放在世界學(xué)科體系中看，則沒有那么重要，這是其學(xué)術(shù)性的表現(xiàn)。中國科學(xué)家要在學(xué)術(shù)性和社會(huì)性這對(duì)張力中進(jìn)行選擇，大學(xué)治理要予以回應(yīng)。
（二）政策建議
1. 鍥而不舍地貫徹落實(shí)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革。深化高等教育管理體制改革，政府該放的權(quán)力放到位，該管的管到位，該服務(wù)的服務(wù)到位，形成一個(gè)更加良性的府學(xué)關(guān)系。一是明確界定政府與高校的權(quán)力關(guān)系，明確哪些是政府的職能，其余都是高校的自主空間。二是在新的權(quán)力關(guān)系尚未建立之前，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的廣度和深度，積極總結(jié)基于試點(diǎn)高校的改革經(jīng)驗(yàn)，并予以推廣，擴(kuò)大高校在專業(yè)與學(xué)科設(shè)置、招生、學(xué)位授予、用人、工資分配、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌、設(shè)備采購、外事審批等方面的自主權(quán)。三是加強(qiáng)依法治教的自覺意識(shí)，及時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化政府事中和事后監(jiān)管機(jī)制，綜合運(yùn)用法律監(jiān)督、行政指導(dǎo)、信用機(jī)制、第三方評(píng)價(jià)、漸進(jìn)式的懲戒措施等策略，改革完善教育評(píng)價(jià)辦法，增強(qiáng)評(píng)估的診斷功能，減輕高校行政負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)服務(wù)保障，使大學(xué)成為可以潛心求道、安心學(xué)術(shù)工作的地方。四是狠抓“放管服”，改革督查問責(zé)，不僅要督查學(xué)校，也要督查各級(jí)行政部門。對(duì)執(zhí)行不力和不作為者進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，克服“推諉懸置”現(xiàn)象。五是發(fā)揮社會(huì)的積極力量，替代過去政府的部分職能，或承接政府轉(zhuǎn)移職能，使政府可以集中力量于最關(guān)鍵的治理內(nèi)容和環(huán)節(jié)。
2. 建立“自上而下”與“自下而上”相融合的管理體制。我國歷史上形成了“自上而下”的規(guī)范體制，而當(dāng)前發(fā)生在基層的積極主動(dòng)的創(chuàng)新活動(dòng)又提出建立“自下而上”創(chuàng)新機(jī)制的必要。因此，我國需要回應(yīng)兩種機(jī)制融合趨勢(shì)所帶來的挑戰(zhàn)。一是從政府漸進(jìn)放權(quán)轉(zhuǎn)向高教依法自主辦學(xué)，全面推進(jìn)“放管服”改革走向縱深。二是使大學(xué)成為真正面向社會(huì)辦學(xué)的法人主體，為一流大學(xué)建設(shè)高校因地制宜和創(chuàng)新行為提供自由寬松的氛圍。三是政府實(shí)施抓大放小的策略，鼓勵(lì)基層創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政策既從上級(jí)出也從基層出、上下聯(lián)動(dòng)的局面。
3. 完善大學(xué)內(nèi)部制度建設(shè)，增強(qiáng)自主辦學(xué)能力。我國一流大學(xué)建設(shè)高校算得上是復(fù)雜巨型組織，其決策的重要性變得越來越明顯，決策的難度也變得越來越大，完善內(nèi)部制度、建立起內(nèi)部約束機(jī)制十分必要。一是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、大學(xué)與院系等基層學(xué)術(shù)組織之間的權(quán)力分配格局，進(jìn)一步明確學(xué)術(shù)事務(wù)與行政事務(wù)的界限。二是強(qiáng)化院系作用，推進(jìn)管理重心下移，重視發(fā)揮“小同行”的作用，提升院系在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、副高級(jí)以下教師職稱評(píng)聘、薪酬調(diào)整、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌、資源配置等方面的自主權(quán)。三是建立大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理體系，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，合理規(guī)避與積極應(yīng)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與治理風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)形式。四是建立、完善大學(xué)與社會(huì)的直接溝通與交流機(jī)制，資源取自社會(huì)，更有效地服務(wù)于社會(huì)。
【本文系中國高等教育學(xué)會(huì)中國高等教育改革發(fā)展重大理論與實(shí)踐問題研究重大專項(xiàng)課題“一流大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與人才戰(zhàn)略研究”（2017ZD003）的研究成果】
作者：管培俊，中國高等教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，北京 100191
閻鳳橋，北京大學(xué)教育學(xué)院/教育經(jīng)濟(jì)研究所教授，北京 100871
曹曉婕，北京大學(xué)教育學(xué)院/教育經(jīng)濟(jì)研究所課題研究助理，北京 100871
來源：《中國高教研究》2021年第9期
