李立國 王夢然：制度與人：大學治理的建構(gòu)與演進
大學治理是大學實現(xiàn)自身目標和任務的治理結(jié)構(gòu)、治理規(guī)則和治理實踐的總和，包括治理主體及各主體責任的分配、利益相關(guān)者的行為的控制和標準、決策的程序和過程及規(guī)則的規(guī)定，以及在實踐中對未能有效解決問題的探索等。大學治理的關(guān)鍵因素是制度與人，是作為治理主體的人在治理實踐中與制度互動，不斷改革完善制度設計與供給，從而提高治理能力與水平的過程。大學治理是在實踐中通過人與制度的互動，不斷完善制度設計與供給的過程，在這一過程中，既有治理體系的主觀建構(gòu)，也有實踐中治理本身的演進與完善。
組織理論學家將組織的發(fā)展視作一個生命圈：出生，早期發(fā)展，制度化，以及成熟。組織變革的頻率隨著生命圈從出生到成熟逐漸變得緩慢，組織的發(fā)展一旦進入成熟階段，其結(jié)構(gòu)開始固化，留給改變和創(chuàng)新的空間減少。我國大學治理正處于制度化向成熟轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期?，F(xiàn)代大學制度的完善為大學治理提供了穩(wěn)定的制度支撐，保證大學組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和治理運行。從組織變遷看，組織過于頻繁的變革和結(jié)構(gòu)變化不利于組織的長期發(fā)展。因此，在組織邁入制度化階段后，對靜態(tài)結(jié)構(gòu)和制度的分析并不足以支撐組織的后續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)大學治理現(xiàn)代化不僅要重視制度，更要重視人的因素。
一、現(xiàn)代大學面臨的挑戰(zhàn)：重視制度與人的因素
高等教育組織作為復雜系統(tǒng)正在從封閉型組織走向開放式組織，其內(nèi)外部環(huán)境持續(xù)不斷地發(fā)生的變化要求高校治理重視制度與人的因素。20世紀90年代以來，組織作為一個“開放系統(tǒng)”已經(jīng)從根本上改變了高等教育組織與理論的研究方向。正如斯科特所強調(diào)的，“組織不是封閉系統(tǒng)，與外部環(huán)境隔絕，而是對來自其自身系統(tǒng)之外的人員與資源保持開放和依賴的狀態(tài)”。政府、市場、社會與大學之間的關(guān)系逐步變得緊密，大學的角色由中世紀傳統(tǒng)的“象牙塔”到20世紀60年代的“服務站”再到如今的“發(fā)動機”，角色和地位的變化使得高等教育機構(gòu)面臨多重挑戰(zhàn)，大學治理也變得愈加復雜化。
第一，環(huán)境的挑戰(zhàn)。高等教育發(fā)展面臨著一個越來越復雜的外部環(huán)境，社會、文化和市場的力量正在重構(gòu)高等教育圖景。許多來自系統(tǒng)外部的不可控因素影響了大學發(fā)展的選擇與目標的實現(xiàn)，以及大學內(nèi)部的教學、科研活動。
環(huán)境的挑戰(zhàn)主要來自三個方面，一是對外部環(huán)境變化的回應。一些批評者認為高校沒有及時回應外部環(huán)境的變化，只會“向內(nèi)看”，傾向于保守和維持現(xiàn)狀。阿什比曾說過：“大學是遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物”，無論是被動接受或主動適應，環(huán)境的變化和需求都在有意無意間改變高等教育的目標、結(jié)構(gòu)和管理模式?！艾F(xiàn)代大學因適應而‘生’，因適應而‘變’，因適應而‘治’，因適應而‘殤’”。無法適應環(huán)境變化的大學注定會在歷史洪流中淘汰。二是對內(nèi)部人員的反饋。對高校的另一種批評來自內(nèi)部的反饋機制的不完善。管理者沒有很好地重視教職工和學生的呼聲，反而強化了官僚等級差距，導致組織變革的動力大為減弱。三是高校“合法性身份”的壓力。高等教育機構(gòu)為其所處環(huán)境作出貢獻的程度往往決定了該機構(gòu)的合法性和資源獲取的程度。由于外部環(huán)境變得越來越復雜，大學內(nèi)部運行也相應地變得更為復雜。新學科的產(chǎn)生和不斷細化的專業(yè)，管理向治理的轉(zhuǎn)變，大學制度的現(xiàn)代化建設等都是為了使高等教育機構(gòu)能夠更好地應對不斷變化的外部環(huán)境。對環(huán)境的反應體現(xiàn)了組織對于資源的需求以及獲取更好生存環(huán)境的能力，因此，現(xiàn)代大學組織必須重視機構(gòu)運行的效率以及不斷提升自己的競爭力。
第二，結(jié)構(gòu)調(diào)整的挑戰(zhàn)。斯蒂芬·P·羅賓斯提出組織結(jié)構(gòu)的三個重要指標：復雜性、集權(quán)度和規(guī)范化。大學是高度專業(yè)化的組織，從橫向結(jié)構(gòu)來看，大學組織專業(yè)化分工越來越細，職能部門數(shù)量也越來越多。從縱向結(jié)構(gòu)來看，層級結(jié)構(gòu)逐漸增多。從大學權(quán)力來看，重心開始下移，從高度集權(quán)向橫向分權(quán)轉(zhuǎn)變。高等教育組織結(jié)構(gòu)設計中需要充分考慮各子組織間的協(xié)調(diào)發(fā)展與溝通。
第三，非正式結(jié)構(gòu)中人際關(guān)系的挑戰(zhàn)。高等教育機構(gòu)不僅是靜態(tài)的結(jié)構(gòu)設計，也是人際關(guān)系的互動鏈。組織成員承擔的責任、等級、分工、需求等不同，導致非正式人際關(guān)系具有復雜性。組織成員間的互動能夠構(gòu)建出有益或阻礙組織發(fā)展的文化與氛圍，對于組織領(lǐng)導者來說了解組織生活中的非正式人際關(guān)系是確保組織運行的先決條件，組織在實現(xiàn)整體目標的同時，也需要滿足組織成員的個人需求和利益。正如巴納德所說，成員間的激勵、承諾和信任是保證組織成功的根本要素。組織成員優(yōu)先考慮自身利益，其次才是組織整體目標。正因如此，如何處理非正式結(jié)構(gòu)中的人際互動對組織的發(fā)展起重要作用。
可見，現(xiàn)代大學組織面臨的挑戰(zhàn)主要來自環(huán)境、結(jié)構(gòu)和人際互動三個方面，組織從制度化向成熟期發(fā)展的過程中只有不斷完善制度設計以及重視行為者的主觀能動性，才能更好地應對不斷變化的挑戰(zhàn)。
二、大學治理的重心：“人的因素”與“軟治理”
在《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》中，制度主義者認為，制度（Institutions）是組織人類公共生活、規(guī)范和約束個體行為的一系列規(guī)則，因此，制度也被認為是一個社會的“游戲”規(guī)則，是決定人們的相互關(guān)系而人為設定的一些制約，通常表現(xiàn)為慣例、行為準則和規(guī)范、成文法、契約等。作為一套穩(wěn)定組合在一起的規(guī)范和規(guī)則，它廣泛存在于社會生活的各個領(lǐng)域和各個方面。制度也是社會博弈的規(guī)則，組織或組織中的個人就是社會博弈的主體，而組織中具有影響力的人物，作為社會博弈與制度設計的主角，在制度形塑與變遷中起著關(guān)鍵作用。
國內(nèi)外大學治理研究從重視傳統(tǒng)的“硬治理”到關(guān)注人的因素的“軟治理”，研究視角從體系制度的完善轉(zhuǎn)變?yōu)榉墙Y(jié)構(gòu)化的互動、價值觀的動態(tài)平衡。
國外學者對大學組織中的主流模型進行了劃分，從學院模式到官僚模式再到政治模式，越來越多的學者們注意到“人的因素”在治理中的作用。
20世紀70年代開始，大學治理研究者開始從對制度和結(jié)構(gòu)層面的探討延伸到對“人”的因素的重視和討論。如維克多·鮑得里奇于1971提出三種主要的高等教育治理模式——官僚模式、學院模式、政治模式。鮑得里奇基于1968年對紐約大學進行的案例研究，第一次提出了政治模式。他發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)代大學日益變得復雜而多變的情況下，既沒有官僚機構(gòu)的刻板和形式化，也沒有學院模式的從容和共識導向。相反，學生的暴動、教師工會的罷工、外部利益集團的干預等表現(xiàn)出了政治行為。這些行為源于大學復雜而分散的社會結(jié)構(gòu)以及不同團體間通過不同方式表達自己的利益訴求，從而利用他們所擁有的任何力量從各個角度對決策過程施加壓力。因此，大學的權(quán)力流動并不是單一自上而下的，而是利益集團相互競爭、博弈、游說從而獲取權(quán)力。政治模式的提出豐富了大學治理的內(nèi)涵，并對顯性因素以外的人際關(guān)系和互動進行了討論。
20世紀80年代起，管理學家逐步重視“軟”治理的作用。馬丁·特羅指出，應該在“硬”和“軟”管理主義之間進行區(qū)分。“硬”管理主義強調(diào)等級制度，結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及組織效率的提升，權(quán)力主體通過撥款和其他問責機制從外部加強對學術(shù)機構(gòu)的管理。企業(yè)模式是管理主義的核心概念。如受“撒切爾主義”影響，英國高等教育形成了市場運行機制和多元監(jiān)控機制并行的管理機制。高校可以以類似企業(yè)的管理模式進行評估。而“軟”管理主義則認為機構(gòu)是自治的，受其自身的規(guī)范和傳統(tǒng)支配，并具有合理和有效的管理系統(tǒng)，同時仍承擔著學術(shù)職能，組織結(jié)構(gòu)更加松散，目標更加多元化。
另一方面，隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，大學如何治理成為中國高等教育領(lǐng)域中的熱點問題。正如里昂·查克曼所說，“所有的治理模式都是人創(chuàng)造出來管理人的，它們的好壞取決于創(chuàng)造和運用它們以及被它們所管理的人?！苯?jīng)過20年對大學治理的探討和研究，我國大學治理相關(guān)研究目前也從單一的、線性的制度、結(jié)構(gòu)、模式研究走向非正式人際關(guān)系和人的治理能力的研究。對于大學治理而言，治理主體間的良性互動和有效的溝通協(xié)商對治理效果起關(guān)鍵性作用。不少學者也開始意識到人的因素和“軟治理”是未來治理研究中的重要內(nèi)容。如張應強等認為“硬治理”可以從結(jié)構(gòu)和制度層面實現(xiàn)治理，但“軟治理”可以彌補“硬治理”的缺陷，實現(xiàn)大學內(nèi)部的溝通和互動，有效解決泛行政化和學術(shù)權(quán)力弱化等問題。靜態(tài)制度建設是大學治理的基礎，是大學正常運行的保障；而動態(tài)能力建設是保證治理有效性的關(guān)鍵，是落實以人為本的前提。多元權(quán)力互動有助于有效解決。史蒂文·盧克斯提出多元權(quán)力的概念，指通過權(quán)力改變和塑造他人的需求和信念，使之與權(quán)力持有者的利益相一致。權(quán)力的運行并沒有好壞之分，也并不一定是自上而下的線性關(guān)系。福柯認為權(quán)力是一種相互交錯的網(wǎng)絡，不是統(tǒng)治者單方面的，自上而下的權(quán)力行使，而是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者、中央與地方、集團與集團、個人與個人間競爭力量的相互聯(lián)系所形成的。正式權(quán)威通常被定義為由于正式職位而得到下級服從的能力。下級服從的是職位本身，而非正式權(quán)威依賴于合作、分享、討論和說服。顧建民認為“治理結(jié)構(gòu)即使不完善，治理體系依然可以運行，而人際關(guān)系一旦惡化，治理失靈或失效不可避免，所以優(yōu)化治理過程更重要?！?/span>
從理論到實踐，從“硬治理”到“軟治理”，從制度到人的行為，體現(xiàn)出治理研究逐步步入成熟和完善。優(yōu)化治理過程，應當促進正式結(jié)構(gòu)和非正式關(guān)系的協(xié)同發(fā)展。
三、大學治理的建構(gòu)：制度化的大學組織與“人的因素”的大學組織的互動
為什么說制度與人的互動是完善大學治理的關(guān)鍵？這是大學組織的特性所決定的。大學組織既具有作為大型社會組織的特征，遵循科層制的要求；又是以知識生產(chǎn)、創(chuàng)新與傳授為主體的學術(shù)型組織，具有觀念多元利益復雜的特征，具有政治組織屬性的特點。這里所講“政治”，并不是政治學意義上的政黨政治、意識形態(tài)，而是指一般社會組織由于利益多元與觀念多樣帶來的矛盾、沖突與妥協(xié)、共識等，并且對于這些矛盾與紛爭的處理與改善對于完善大學制度與提高治理效能起著重要作用。
（一）結(jié)構(gòu)功能主義與社會建構(gòu)主義視野下的大學治理
結(jié)構(gòu)功能主義和社會建構(gòu)主義屬于研究組織的兩種范式和視角。結(jié)構(gòu)功能主義強調(diào)結(jié)構(gòu)的平衡和穩(wěn)定。假設前提是組織是客觀理性存在的，具有可預測性。領(lǐng)導者通過制度和規(guī)則尋求組織功能的最優(yōu)化和運行的高效，結(jié)構(gòu)在組織中發(fā)揮著重要的作用。社會建構(gòu)理論強調(diào)溝通和協(xié)調(diào)。假設前提是組織是有限理性的，具有可塑性，隨著環(huán)境和時間的推移可被復制和創(chuàng)建。領(lǐng)導者通過促進決策的協(xié)作，多方面了解組織成員的觀點和態(tài)度解決沖突。
1.結(jié)構(gòu)功能主義。埃希爾·涂爾干開創(chuàng)的結(jié)構(gòu)功能主義（Structural Functionalism）是把社會設想為復雜的生命有機體，各個子單元像不同器官，互相依賴，互相合作，以維持整個有機體的生存和運轉(zhuǎn)，使社會維持穩(wěn)定。通過制度、規(guī)則和慣例維持社會結(jié)構(gòu)的正常秩序。美國著名社會學家塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons）也為結(jié)構(gòu)功能主義建構(gòu)起一套社會系統(tǒng)理論。在《社會體系》一書中，帕森斯的AGIL模型將社會視為一個由多層次的具有不同功能的子系統(tǒng)組成的總系統(tǒng)。該理論認為，為了有效地對組織功能進行分類，以使系統(tǒng)獲得生存和提高有效性，所有系統(tǒng)必須滿足四個基本功能——適應（Adaption）、目標實現(xiàn)（Goal Attainment）、整合（Integration）和模式維持（Latency）。這四個先決條件也分別對應四個社會系統(tǒng)——經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會系統(tǒng)以及文化系統(tǒng)。
結(jié)構(gòu)功能主義強調(diào)社會系統(tǒng)與其他系統(tǒng)，以及社會系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間的相互交換和交互依賴，使系統(tǒng)間維持平衡和穩(wěn)定。當系統(tǒng)運作出現(xiàn)偏離，系統(tǒng)能夠通過調(diào)節(jié)機制恢復到正常軌道。在高等教育系統(tǒng)中，結(jié)構(gòu)功能主義保證了大學的穩(wěn)定運行，平衡大學與外部環(huán)境之間，以及大學內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，避免沖突和不必要的突發(fā)事件。結(jié)構(gòu)功能主義依托于實證主義范式，認為大學的運作是理性的，可預測的，通過計劃和制度設計可以使組織盡可能地高效。因此，結(jié)構(gòu)功能主義受到高校領(lǐng)導者和決策制定者的青睞，用于研究大學治理、領(lǐng)導力和決策制定的框架。但是結(jié)構(gòu)功能主義的假設前提是將社會視作一個穩(wěn)定的、運行良好的有機體，因此缺乏對變化和改革的分析。
2. 社會建構(gòu)主義。社會建構(gòu)理論（Social Constructionism）是由德國社會學家伯格和盧克曼提出的一場反實證主義研究的假設和學術(shù)思潮。社會建構(gòu)理論關(guān)注現(xiàn)實的創(chuàng)造和個體如何看待世界。人作為有機體與社會之間存在著辯證關(guān)系。個體意識由社會決定，而社會依托于個人存在。社會建構(gòu)理論反對二元本體論和客觀主義認識論，并認為組織現(xiàn)象是通過對意義和目的的持續(xù)溝通和協(xié)商而產(chǎn)生的。一個組織的所有維度——外部環(huán)境、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、文化特征等——都是通過組織成員之間的不斷互動和協(xié)商來創(chuàng)造的。個體在一定的社會文化背景下與他人的互動構(gòu)建了自我認知，并由此構(gòu)建出特定的組織模式。因此，主觀印象、互動模式及意義構(gòu)建往往比客觀數(shù)據(jù)更具有說服力。
環(huán)境是由個體和組織“構(gòu)建”出來的，且環(huán)境是動態(tài)的和不斷變化的，人與人的相互作用促使著環(huán)境的變化，而環(huán)境的變化也會改變個體意識。社會建構(gòu)主義者認為，現(xiàn)實是通過與他人的互動符號來建構(gòu)的，受歷史、社會和文化的影響。而這樣的變化有時并不受人和組織的控制，因此社會建構(gòu)主義者認為未來具有不可預測性，決策和制度的安排和選擇往往不是出于理性客觀的判斷，而是通過協(xié)商和權(quán)衡得到的，往往滿足的是利益相關(guān)者需求的次優(yōu)方案。因此，主觀構(gòu)建性有助于解釋組織中非正式結(jié)構(gòu)以及“人”在組織生活中扮演的角色。
在大學組織中，除了層級和結(jié)構(gòu)外，不同利益相關(guān)者之間的相互作用會影響大學組織運行和管理制度的有效性。社會建構(gòu)理論范式下，大學組織更加強調(diào)協(xié)作、基于團隊的領(lǐng)導力以及變革。社會建構(gòu)理論不會依賴普遍的原則，而是尋求本土化的語境。如，在高度中央集權(quán)的大學系統(tǒng)中，即便大學制度和章程相同或類似，不同學校的發(fā)展不盡相同。其原因之一來源于非正式結(jié)構(gòu)中的人際互動，組織環(huán)境的構(gòu)建離不開組織成員的協(xié)同互動，而人的行為也受到組織的約束。
作為社會建構(gòu)主義的衍生，建構(gòu)理性主義（Constructive Rationalism）借鑒了結(jié)構(gòu)功能主義的一些觀點，強調(diào)系統(tǒng)化的理性構(gòu)建的社會制度。建構(gòu)理性主義將所有社會與文化現(xiàn)象視為人為設計的產(chǎn)物，強調(diào)人類社會的所有活動需按某種原則或計劃加以干預組織實施。在大學制度與治理改革中，既需要系統(tǒng)的制度供給和治理設計，更需要通過實踐演進以促進理性構(gòu)建。在社會建構(gòu)主義中，又分為演進理性主義（Evolutionary Rationalism）與建構(gòu)理性主義，前者相信慣例、習俗、傳統(tǒng)、漸進的改良與社會的自發(fā)演化；后者強調(diào)系統(tǒng)化的理性建構(gòu)出來的完美社會制度。在大學制度與治理改革中，既需要系統(tǒng)的制度供給和治理設計，更需要通過實踐演進以促進理性構(gòu)建。
（二）作為理性科層組織與政治屬性組織的大學治理
大學組織既是大學制度設計的基石，也是大學治理運行的關(guān)鍵。大學組織具有二重性，既有理性組織屬性，也具有政治組織屬性。從理性組織看，大學實行科層制度，大學被視作“機械工廠”。從官僚主義的觀點來看，組織是“為實現(xiàn)既定目標而合理安排的工具”?？茖又票徽J為是日常生活中的固有部分。幾乎所有的學院和大學都至少部分地按照科層路線組織。盡管許多人譴責官僚主義的繁瑣和不靈活，但是科層制已經(jīng)成為現(xiàn)代組織中不可或缺的行政運作模式。在現(xiàn)代大學中，通過規(guī)章制度對行為進行約束和規(guī)范。作為最常見的組織設計，盡管高校由學術(shù)專家和行政管理人員組成，但科層制原則可以視為從根本上指導了幾乎所有機構(gòu)的設計。而政治組織屬性則是把大學作為“政治叢林”，與理性科層制相比，其更加強調(diào)組織成員之間的沖突和利益的博弈。
1. 理性科層組織——大學作為“機械工廠”?？茖又撇⒎前殡S著大學的產(chǎn)生而產(chǎn)生，但科層制的產(chǎn)生提高了大學的運行效率，規(guī)范了大學的層級和管理程序。中世紀大學被視為大學的開端，其作為開放式行會組織起初并不實施科層制。早期組織的運行主要依賴于權(quán)威和個人魅力，缺乏一致的制度和程序。管理者采用“家長式”的領(lǐng)導方式，擁有專治權(quán)力，管理的有效性則取決于領(lǐng)導者的個人能力?？茖又频某霈F(xiàn)改變了裙帶關(guān)系、偏袒、專權(quán)、缺乏標準化程序等缺陷，通過建立標準化操作流程，權(quán)責的明確劃分，使組織結(jié)構(gòu)更加明晰。而在現(xiàn)代大學中，通過規(guī)章制度的建設對組織行為進行約束和規(guī)范。
基于結(jié)構(gòu)功能主義，科層制的本質(zhì)是理性的、受目標驅(qū)動的，并且穩(wěn)定不易變化。組織以及組織成員的行為應該遵循一種理性的、客觀的、完美的秩序。從結(jié)構(gòu)來看，官僚機構(gòu)采用等級森嚴的金字塔形結(jié)構(gòu)，根據(jù)權(quán)力和責任的劃分，從簡單到復雜，從高到低采用垂直管理方式（Linear Management）。從權(quán)力分配來看，權(quán)力和責任隨著等級的上升而增加。權(quán)力被賦予在職位中，下級服從于上級。官僚主義者認為，組織成員是非人格化的，組織不能為了適應個人的個性和需要而改變結(jié)構(gòu)，否則將會導致效率的低下。
馬克斯·韋伯提出的科層制的核心要素包括：有效的組織過程；正式的、等級化的行政結(jié)構(gòu)；精心策劃的規(guī)章制度以及明確的分工。官僚制框架取決于個人和機構(gòu)財產(chǎn)權(quán)之間的明顯區(qū)別，確定機構(gòu)等級制的資格證書和專業(yè)知識的中心地位，以及將功績作為組織合法性來源的重點。組織決策的特征是自上而下的理性思考的過程，該過程維護了穩(wěn)定和合法的行政控制?，F(xiàn)代組織中或多或少都能夠找到科層制組織的特征，但是馬克斯·韋伯的科層制是一種理想型，沒有任何一個組織能夠具備所有的特征。
對于科層制組織，其優(yōu)點在于通過一個結(jié)構(gòu)來建立秩序和合法性?？茖又茷榻M織設立了可測量的職權(quán)分配，簡化工作的冗余和重復，同時可視化的結(jié)構(gòu)也為組織在社會中獲取合法性帶來了一個評判標準。然而，科層制過分強調(diào)秩序和理性會阻斷創(chuàng)新和變革。結(jié)構(gòu)功能主義者認為，系統(tǒng)間必須保持平衡和穩(wěn)定，一旦系統(tǒng)運作出現(xiàn)偏離，必須通過調(diào)節(jié)和干預使其回到正常軌道，這樣的假設前提是變化是消極的，卻忽略了變革可能帶來的正向積極影響。因此，科層制結(jié)構(gòu)對于突發(fā)變革的應變能力低。再者，科層制將組織成員視為非人格化的，否定了“人”的因素，因此很難解釋除正式結(jié)構(gòu)以外的事物。
2.政治組織理論——大學作為“政治叢林”。在大學組織中，“政治組織屬性”指具有不同目標和利益需求的個體或團體通過民主的方式解決沖突的過程。當人們以不同的方式思考并希望以不同方式行動時，政治組織便形成了，因而“不確定性”和“異議”是政治組織產(chǎn)生的基本要素。作為政治組織，沖突和競爭是組織內(nèi)部的資源分配的主要表現(xiàn)形式。獲得權(quán)力的一方可以獲得分配資源和利益的權(quán)威和資格。政治組織的優(yōu)勢在于能夠使少數(shù)派和多數(shù)派的利益和偏好得到合法公開的表達。
與理性科層制嚴格的制度和結(jié)構(gòu)相比，大學作為“政治叢林”更加強調(diào)非正式結(jié)構(gòu)中組織成員之間的沖突和利益的博弈?！斑@個地方（高等教育組織）更像一個政治叢林，充滿生機和喧囂；而不是一個僵化、安靜的官僚機構(gòu)?！滨U得里奇以沖突理論和社區(qū)行動研究為基礎，將組織的決策過程描述為“由為全體作出決策的‘當局’和受決策影響的組織內(nèi)的‘黨派’所驅(qū)動的過程”。他強調(diào)組織過程、機構(gòu)子群體的活動，內(nèi)部利益、聯(lián)盟建立和討價還價等活動是在多元化的決策環(huán)境中進行的，在這種環(huán)境中，行政領(lǐng)導人作為邊界管理人員在內(nèi)部和外部利益相關(guān)者之間進行調(diào)解和說明。政治組織中沖突和矛盾是常態(tài)，組織成員需要表達自己的利益訴求，并在互動和博弈中實現(xiàn)組織變革。在其后續(xù)的研究中，鮑得里奇提出了“修正的政治模式”：一種環(huán)境-心理和結(jié)構(gòu)主義方法。在高等教育決策過程中，修訂后的模式更多地關(guān)注外部環(huán)境、內(nèi)部議程控制、利益集團和合法權(quán)力。
（三）理性科層和政治屬性組織之比較
如表1所示，理性科層組織基于結(jié)構(gòu)功能主義，認為組織是客觀現(xiàn)實，各組織部分之間的關(guān)系符合理性，可以被預知及描述。強調(diào)制度體系的完善以及理性決策和組織目標的最優(yōu)化。科層組織將組織成員的行為看作整體的、非人格化的，成員通過技術(shù)和操作程序進行職權(quán)劃分，各司其職。從結(jié)構(gòu)上來看，通過等級劃分，領(lǐng)導力體現(xiàn)在合法權(quán)威，組織成員間的溝通基于書面規(guī)章制度，行為受到制度化的約束和規(guī)范，體現(xiàn)了科層制、制度化、體系化的特征。
政治屬性組織基于社會建構(gòu)主義，與結(jié)構(gòu)功能主義相反，社會建構(gòu)主義體現(xiàn)出更多的靈活性和適應性，并且認為組織成員不需通過客觀和理性聯(lián)系在一起，人際交往中權(quán)力和影響力不斷流動，權(quán)力的類型更為多元。沖突充斥在組織之中，組織成員通過互動、協(xié)商、游說、妥協(xié)、結(jié)盟等方式尋求自身利益的最大化。與自上而下的線性結(jié)構(gòu)不同，政治組織更加扁平化，具有包容性和彈性空間。因此，樹立共同文化價值觀能夠有利于成員行為的一致性，減少分化。
理性科層與政治組織的關(guān)系是相輔相成的，互為補充，對政治組織理論的研究不代表對理性科層制的抨擊和否定，相反，正是在科層制得到完善后才能夠更好地去探索非正式結(jié)構(gòu)中的人際關(guān)系。因此既不能忽視政治組織理論在治理研究中所扮演的重要角色，同時也不能將科層制和組織屬性割裂開。只有在不斷完善結(jié)構(gòu)和制度的基礎上才能夠有效地關(guān)注非正式結(jié)構(gòu)。理性科層制是高等教育組織研究的基礎，而政治組織屬性的研究能夠更好地彌補結(jié)構(gòu)功能主義的局限性。
現(xiàn)代大學治理應該既重視制度建設，也重視人的因素，在科學合理的制度建設下，重視不同利益群體的意見、沖突、合作等是如何對治理產(chǎn)生影響的。將兩種治理模式有效地結(jié)合，才能夠更加有效地、全面地分析正式結(jié)構(gòu)和非正式結(jié)構(gòu)，使得現(xiàn)代大學治理的內(nèi)涵不斷豐富，實踐性不斷提高，治理效果不斷增強。
四、實現(xiàn)大學治理現(xiàn)代化：制度與人的互動實踐
（一）既強調(diào)制度的重要性，又要看到作為人，作為行動者的治理主體的作用與價值
制度是由人建立的，也是由人施行的，制度與人之間有著十分密切的關(guān)系。制度是死的，人是活的。制度再好，如果沒有執(zhí)行和徹底地實施，制度就像一張白紙。在展開過程中，可能會把很好的制度破壞了。制度邏輯不是就制度談制度，就制度談治理，而是在制度建立和完善的過程中看到人的作用，看到制度執(zhí)行過程中人的價值，大學治理的制度邏輯就是在制度與行動者之間架起橋梁，促進制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。目前人們普遍認識到了制度的重要性，產(chǎn)生了一種以“制度缺位造成治理混亂”為問題核心的“制度建構(gòu)主義”思路，試圖以“制度缺位—制度建構(gòu)”的思路，建議將大學治理的方方面面全都納入制度范疇之內(nèi)，建構(gòu)一個無所不包的大學制度體系。這種觀點值得商榷，一是大學制度是在長期的歷史過程中形成的，并不是短時期內(nèi)主觀構(gòu)建的；二是大學制度是治理主體與制度互動的過程，制度是在治理實踐中不斷豐富完善發(fā)展的，要始終重視人的因素；三是制度既包括正式規(guī)則，也包括非正式規(guī)則和習慣等。所以，制度邏輯不是要主觀建構(gòu)制度，而是在制度認知、制度構(gòu)成、制度運行與制度行為、制度評價的互動中形成大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（二）建立互信的大學組織文化
一所大學所具有的組織文化使其在價值觀、領(lǐng)導方式、人際互動方式、傳統(tǒng)和習俗等方面有別于其他大學。文化可以定義為“一個社會系統(tǒng)里成員所共享的理念、思想、價值觀、信念、期望、態(tài)度和假設。作為文化元素的符號、規(guī)范、價值觀與禮儀，更多地意味著人們在不同的高等教育機構(gòu)之間會做出多樣的選擇，伴隨多樣行為而來的是獎賞與懲罰?！惫倭沤M織文化遵循正式的規(guī)則，以確保高效的績效。組織行為由特定的系統(tǒng)作為指導。決策者重視合理性，并尋求減少組織的不確定性和模糊性。政治組織文化則通過其對組織內(nèi)各利益集團和聯(lián)盟之間的談判和討價還價而確定。組織行為采用社會交換的方式，組織成員更愿意支持符合他們利益需求的計劃。為了適應外部環(huán)境的變化，增加組織的靈活性和適應性，組織文化為大學治理提供了更廣闊的視角。第一，不能孤立地考慮實際的/潛在的沖突。官僚主義中往往將沖突視為決策失敗的結(jié)果，而政治組織中則認為沖突是人際互動中的常態(tài)，了解沖突并化解沖突可以有效提高決策制定和執(zhí)行效果。第二，認識到結(jié)構(gòu)上的矛盾對組織內(nèi)部的影響。組織層級的劃分雖然有效地區(qū)分了組織成員的權(quán)責，但是權(quán)力分配的不均衡會導致組織內(nèi)部的矛盾，如行政人員和學術(shù)人員之間的矛盾。正式結(jié)構(gòu)中學術(shù)人員通過教授委員會和學術(shù)評議會為自身謀求權(quán)益，而在非正式結(jié)構(gòu)中，教授往往不能代表所有學術(shù)人員群體，因此，學術(shù)人員通過結(jié)盟的方式試圖爭取更多的利益。第三，考慮為什么組織中的不同群體對治理效果和大學績效等問題看法不同。利益相關(guān)者理論認為個人或群體對于大學組織目標的實現(xiàn)有重要的影響。在大學治理過程中，利益相關(guān)者的利益和訴求各有不同。組織文化能夠讓利益相關(guān)者更好地了解到組織目標，從而使其達成目標的統(tǒng)一，減少利益沖突。組織文化影響著人際關(guān)系的形成，良好的組織文化有助于形成良性的競爭并化解沖突矛盾。
（三）建立互動機制，發(fā)揮制度的彈性空間
制度受到社會、經(jīng)濟、政治等外部因素的影響，同時也受到來自內(nèi)部的影響。這種內(nèi)部影響來源于組織的歷史、文化、組織成員所持有的價值觀、態(tài)度。因此，互動方式的不同會影響制度效能的發(fā)揮。在新制度主義中，行動者與結(jié)構(gòu)之間的互動關(guān)系是相互約束和相互促進的。制度框架限制著行動者的行為，而行動者的行為影響制度的發(fā)揮。官僚組織中制度的建設是自上而下的理性決策，組織成員是制度的執(zhí)行者，制度效果由書面的評價體系進行評估。政治組織中制度建設伴隨著沖突和妥協(xié)，組織成員的執(zhí)行方式和互動方式更加隱秘和非公開化，制度效果由組織成員進行意義構(gòu)建（Sense Making）。政治組織的互動方式主要是結(jié)盟、游說、討價還價、妥協(xié)等，通過博弈尋求該群體或個人利益的最大化。官僚主義的批判者認為制度的設計和執(zhí)行過于死板僵硬，不懂得變通，往往會本末倒置，造成行政管理的效率低下?！叭恕弊鳛橹贫鹊膱?zhí)行者，影響著制度實際運行的有效性。然而一些惡性的互動，如暗箱操作、消極怠工、走后門等會對大學的正常運作產(chǎn)生消極影響。因此，正式制度關(guān)系可以對組織成員的行為和工作范圍進行界定，而非正式人際互動可以增加制度的彈性空間。良性的互動機制需要有規(guī)則意識，要平等公正，為組織成員提供有效的參與途徑。
（四）實踐中創(chuàng)新治理方式，提高治理效能
大學內(nèi)部利益相關(guān)者的互動和博弈影響著大學治理成效，大學內(nèi)部治理是否有效取決于權(quán)力主體間的互動合作。應當促進正式關(guān)系和非正式關(guān)系的協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化治理過程，提高治理效能。美國學者德韋恩·約翰遜通過對美國幾十所大學學院院長的研究，根據(jù)學院治理的集權(quán)程度的高低，將治理類型進一步細分為寡頭決策型（Oligarchic Organizations）、領(lǐng)導決策型（Headship Organization）、參與決策型（Participating Organization）、共同決策型（Collegial Organization）。寡頭決策型和領(lǐng)導決策型都屬于集權(quán)式，而參與決策型和共同決策型都屬于分權(quán)式的類型。在前兩種模式當中的院長或管理層更像是大學里的政治家，而后兩種模式則更像是學者型的領(lǐng)導。在偏向集權(quán)的院系治理結(jié)構(gòu)中，院長占據(jù)了主導地位，大權(quán)獨攬的院長通常會認為自己將學院管理得很好，為學院奉獻了很多，但教師卻并不買賬，除非這位院長享有很高的聲望，同時又確實提高了教師的待遇。否則，在集權(quán)型領(lǐng)導下，教師對于學院的忠誠度會普遍不高，教師和管理層之間也缺乏團結(jié)，教師們普遍不喜歡強權(quán)型的領(lǐng)導。如果院長在學院里越以領(lǐng)導自居，那么他的工作就越難得到教職工們的認可。而在分權(quán)型的學院治理結(jié)構(gòu)當中，院長的領(lǐng)導工作和決策方式往往比較民主，盡管可能院長自己認為自己做的事情并不多，但是卻能得到教師很高的評價，在分權(quán)式結(jié)構(gòu)當中院長與教職工之間的關(guān)系更為親密和接近，教師們都比較偏愛不那么強勢，行事更為民主的院長，因為這樣的院長或領(lǐng)導層不會過多干涉教師事務。
研究發(fā)現(xiàn)，分權(quán)式治理和民主型領(lǐng)導更能激發(fā)自下而上的組織變革，并促進變革成功。鼓勵和支持自下而上的組織變革模式就需要轉(zhuǎn)變官僚體制，注重民主的治理方式，需要把官僚科層組織改變?yōu)楦哒谓M織屬性，使廣大教師有參與渠道，形成協(xié)商共治的治理模式，激發(fā)基層和教師的參與熱情和變革活力。
大學治理需要健全的制度供給與良好的治理能力的有機結(jié)合，在治理實踐中實現(xiàn)人與制度的良性互動。然而，制度供給和治理能力之間并不是一個完全對應的關(guān)系，即制度供給好并不代表治理能力強，治理能力強也不代表制度供給好。只有好的制度供給與強有力的治理能力相結(jié)合，大學治理才能達到最佳狀態(tài)。無論是制度設計與供給，還是治理能力的提升，都離不開作為治理主體的人的作用。探討大學治理，應該在治理實踐中探討人與制度的互相作用，在實踐中完善治理體系與提高治理效能。大學治理的研究路徑應從治理主體的辨析轉(zhuǎn)向治理規(guī)則、治理實踐的研究，由探討“誰在治理”轉(zhuǎn)向研究“如何治理”“怎樣治理”，由探討以主體為中心的“表層結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)向?qū)嵺`為中心的“深層結(jié)構(gòu)”，既要看到機構(gòu)、組織在制度與治理中的作用，更要看到“人”在大學治理中的主體性，就是要從“求變”到“求治”，從治理變革走向治理建設，從治理體系轉(zhuǎn)向治理能力，從治理目標轉(zhuǎn)向治理效能。
作者：李立國，中國人民大學教育學院副院長、教授；王夢然，中國人民大學教育學院博士研究生
來源：《中國高教研究》2021年第9期
