閻鳳橋 管培俊：對中國公立大學(xué)民主集中決策機(jī)制的分析
一、研究問題的提出與分析框架
本研究關(guān)注決策機(jī)制與民主集中制決策原則在我國公立大學(xué)治理中的實施。從制度分析的角度看，“民主集中制”是中國共產(chǎn)黨組織的基本決策原則，中國公立大學(xué)采取黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，因此大學(xué)黨委的決策也必然遵循民主集中制這一原則。這個原則實施過程中是如何運(yùn)作的呢？受不受實施條件的影響，以及客觀條件如何影響決策形式？在現(xiàn)實中，處理好黨、政、學(xué)三者之間的關(guān)系，對于建設(shè)一流大學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)至關(guān)重要。筆者采取理論演繹和經(jīng)驗歸納相結(jié)合的分析方法，對上述問題進(jìn)行探析。理論演繹方面，從西蒙理性決策與有限理性決策的邏輯關(guān)系出發(fā)，在概念體系中定位民主集中制決策。經(jīng)驗歸納方面，基于2017—2021年筆者和課題組成員對23所中國一流高校33位書記和校長的訪談資料，勾畫大學(xué)決策的具體形態(tài)，揭示實然決策機(jī)制。
圖1把本研究闡述的內(nèi)在邏輯關(guān)系勾畫出來，作為基本分析框架。在圖的前半部分，從決策理論出發(fā)，演繹出決策的不同形式，在圖的后半部分，加入信息、人情和比較約束條件，來解釋現(xiàn)實中遇到的幾種決策情形，其含義待下文逐次闡述。結(jié)合上述兩部分內(nèi)容，以期闡釋民主集中制原則在大學(xué)治理現(xiàn)實中多種表現(xiàn)形式的緣由及改進(jìn)的途徑。
二、決策的本質(zhì)與領(lǐng)導(dǎo)體制
通俗地講，決策就是根據(jù)情形做出判斷和決定。如果面對的情形簡單，影響因素少，決策就相對容易做出；反之，如果情形復(fù)雜，影響因素多，決策就相對難以做出。赫伯特·西蒙把決策劃分為兩類：理性決策與有限理性決策。對于前者而言，存在著唯一最優(yōu)決策方案，而對于后者來說，則不存在唯一最優(yōu)決策方案或者找到最優(yōu)決策方案的成本太高，決策遵循滿意原則，決策方案常常是某種妥協(xié)和折中的結(jié)果。相較而言，最優(yōu)決策是少發(fā)情況，而滿意決策是常態(tài)。如果是最優(yōu)決策情形，則找到最聰明的人就行，古代君主制和現(xiàn)代精英制就包含這層含義；運(yùn)籌學(xué)中的線性規(guī)劃技術(shù)也是如此思路，是訴諸客觀的科學(xué)規(guī)則和方法。如果能夠通過某種方式找到最優(yōu)決策方案，那么組織成員人人都會認(rèn)可和服從，沒有分歧，關(guān)系簡單明了。
與最優(yōu)決策不同，滿意決策或多或少離不開人的主觀判斷，并且人是按照利益關(guān)系聚類的，因此可以用政治視角去看待決策過程。在上述西蒙決策理論基礎(chǔ)上，筆者補(bǔ)充馬克斯·韋伯關(guān)于理性的一些說法，有助于研究問題在理論上的進(jìn)一步澄清。韋伯從社會歷史發(fā)展的角度，把人的理性分為工具理性與價值理性。借助于科學(xué)手段，人類在工具理性方面達(dá)到了很高的水準(zhǔn)，不斷地推動著社會的進(jìn)步，尤其表現(xiàn)在生產(chǎn)和管理效率提高方面。相對而言，人類在價值理性方面則沒有取得與工具理性同步的進(jìn)展，表現(xiàn)為價值的多樣性，無法形成一個統(tǒng)一價值體系。事實上，社會決策大多不是可以僅僅依靠工具理性原則單獨做出的，往往離不開價值理性判斷。在這種情形下，就提出了民主決策的必要。那誰來做出決策呢？這就是決策機(jī)構(gòu)的組成問題，它變成了建立決策機(jī)制和保證決策效果最重要的內(nèi)容。在現(xiàn)代社會，決策首先要遵循民主性的原則，參與決策的機(jī)構(gòu)有廣泛的代表性，尤其是吸納主要利益相關(guān)者，按照“自己的事情自己來決定”和“有代表出席方接受做出的決定”代議民主原則進(jìn)行決策；其次還有先進(jìn)性的要求，讓那些最愿意且最勝任的代表去參與決策。舉兩個例子：一是中國大學(xué)學(xué)術(shù)委員會的構(gòu)成，二是大學(xué)黨委的構(gòu)成，均體現(xiàn)了代表性和先進(jìn)性。以北京大學(xué)為例，北京大學(xué)學(xué)術(shù)委員會主任由校長擔(dān)任，副主任有5人，委員有37人，其中包括2名學(xué)生；大學(xué)黨委常委會會議一般由十余人構(gòu)成，包括校級領(lǐng)導(dǎo)和黨委組織部部長、宣傳部部長等，大學(xué)黨委全委會則由相當(dāng)于常委會成員人數(shù)兩倍多的人員組成，除校領(lǐng)導(dǎo)外，還包括一些非校級領(lǐng)導(dǎo)成員。由此可見，大學(xué)黨委全委會較多地體現(xiàn)了代表性，而大學(xué)黨委常委會則更多地體現(xiàn)了先進(jìn)性或者權(quán)威性。根據(jù)中國現(xiàn)代大學(xué)治理的特點和學(xué)校的實際，黨委常委會在大學(xué)重大決策中發(fā)揮著比全委會更加經(jīng)常性和實質(zhì)性的作用。
假使我們滿足了上面有關(guān)決策機(jī)構(gòu)組成的代表性和先進(jìn)性要求，那么在民主決策程序中做出有效的決策，關(guān)鍵要處理好決策機(jī)構(gòu)中個人（首長或者關(guān)鍵少數(shù)）與集體（全體代表）之間的關(guān)系。正如黨的十九大報告中所說，“堅持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，既充分發(fā)揚(yáng)民主，又善于集中統(tǒng)一”。一百多年前，美國人羅伯特在制定《羅伯特議事規(guī)則》時提出，“全體成員按照自己的意愿選出領(lǐng)導(dǎo)人，并將一部分權(quán)力交給領(lǐng)導(dǎo)人，但是同時，又必須明確地保留指定的權(quán)力，使組織能夠直接控制自身的事務(wù)，避免領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力過大，避免領(lǐng)導(dǎo)人將自己的意志加在組織的頭上”。這個規(guī)則不僅在國家宏觀層面成立，在微觀組織層面也是說得通的。
遵循這樣的決策邏輯，在特定的歷史和社會條件下，各國大學(xué)建立了各自的由集體和個人組成的領(lǐng)導(dǎo)體制和相應(yīng)的決策程序。①英國大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制：評議會（council）和校長（vice chancellor）。②美國大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制：董事會（governing board）和校長（president）。③中國公立大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制：黨委與校長，即采取“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。
從形式上看，上面三者的相同點在于，既包括團(tuán)體，又包括個人，是集體權(quán)力與個體權(quán)力的某種互補(bǔ)和制衡性安排，三者均是某種民主與集中相結(jié)合的決策機(jī)制。這種概括有將民主集中制泛化的嫌疑，筆者暫且這樣表述，下面再做辨析和澄清。英、美、中三國大學(xué)治理的不同點則在于團(tuán)體的構(gòu)成不同，美國大學(xué)董事會的構(gòu)成是外部人員，體現(xiàn)了美國大學(xué)社會問責(zé)的寓涵，英國大學(xué)評議會主要由內(nèi)部人員組成，體現(xiàn)了英國大學(xué)自治的特征，而中國公立大學(xué)的黨委則是執(zhí)政黨的基層組織，反映了執(zhí)政黨對于大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。
簡言之，從類型劃分的角度看，國內(nèi)外大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和決策體制都表現(xiàn)為團(tuán)體與個人之間的某種平衡關(guān)系，以應(yīng)對大量有限理性決策內(nèi)容，反映決策過程中多元價值訴求。
三、中國公立高校的三種主要決策形式及其異同比較
中國公立高校決策形式主要分為三類。
（一）學(xué)術(shù)決策
在大學(xué)，學(xué)術(shù)決策最為普遍和廣泛，涉及個人和團(tuán)體。在“去行政化”的背景下，為了增強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力及其在大學(xué)決策中的作用，教育部于2014年頒布了《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》，規(guī)定學(xué)術(shù)委員會為高校校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)。學(xué)術(shù)決策的規(guī)則是什么呢？我們常說，真理可能掌握在少數(shù)人手里。所以學(xué)術(shù)決策不一定遵循“少數(shù)服從多數(shù)”的簡單民主原則，應(yīng)該有一個充分的說理過程，以理服人，投票看似民主，實質(zhì)是粗放式?jīng)Q策。舉一個例子，筆者所在大學(xué)有一篇博士論文在抽查過程中被匿名評審人員判定為不合格，并給出了不合格的理由。該博士生的導(dǎo)師認(rèn)為這樣的評審不能成立，因為評審人員的意見僅僅為幾十個字，沒有給出充分理由、指出問題所在，無法讓人信服，于是引發(fā)一場官司。
因此，很多學(xué)術(shù)決策問題不是單獨依靠民主就可以解決的，很多時候民主價值取向與學(xué)術(shù)價值取向并不一致，“一人一票”的辦法并非行之有效。在筆者訪談過程中，一位著名大學(xué)的校長談起自己擔(dān)任副校長期間親身經(jīng)歷的一件事情。“985工程”建設(shè)期間他所在的大學(xué)想要發(fā)展生命科學(xué)，校長認(rèn)為如果不發(fā)展生命科學(xué)的話，就會導(dǎo)致學(xué)校結(jié)構(gòu)性落后。但是生命科學(xué)并不是該校的強(qiáng)項，當(dāng)時引進(jìn)的很多人才也沒有多大的知名度。結(jié)果初次提請學(xué)術(shù)委員會討論時，遭到了反對，沒有通過。但校長態(tài)度很堅決，并且希望通過進(jìn)一步的溝通討論得到學(xué)術(shù)委員會的理解和認(rèn)可。于是，這位副校長分別聯(lián)系學(xué)術(shù)委員會專家，包括幾位影響力較大的院士，單獨向他們匯報校長的想法和學(xué)校發(fā)展的總體思路，得到他們的認(rèn)同，在他們的影響下，學(xué)術(shù)委員會專家們超越了本學(xué)科的立場，從學(xué)校發(fā)展的大局出發(fā)，最終對于該校發(fā)展生命科學(xué)的方案給予支持。后來的事實證明，這個決定是正確的（G，2018年訪談）。
雖說如此，現(xiàn)實中也常常出現(xiàn)違背上述說理原則的情況，自覺或不自覺地采取少數(shù)服從多數(shù)的票決制作法，可能是急于決策而又擔(dān)心一時無法把道理說清楚，也可能是擔(dān)心在理辨過程中傷了和氣，希望一投（票）了之回避矛盾，或者需要在有限的時間內(nèi)做出決定，以免貽誤時機(jī)。在決策議事規(guī)則中，除特殊情況外，一般有不對外透露消息的保密要求，但時不時會出現(xiàn)消息不脛而走的情況，于是造成代表不敢暢所欲言，怕提反對意見而得罪人。人們也許在匿名投票時持反對意見，但是不愿公開亮明自己的反對態(tài)度和說出反對的理由。于是，匿名或?qū)嵜镀北頉Q就成為一種常規(guī)作法。在官方文件中，也有投票表決的說法。在筆者調(diào)查過程中，Z大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)在介紹該校處理職稱評審中人情關(guān)系錯綜復(fù)雜老大難問題時，就把采用投票表決作為化解矛盾分歧、減少人情影響的“法寶”（LJ，2020訪談）。現(xiàn)在大學(xué)都在貫徹中央破“五唯”的精神，想一想“五唯”是怎樣形成的，也許與投票這種看似客觀合理而大行其道的做法有相似的源起，即評價的客觀性壓倒了合理性、形式壓倒了實質(zhì)，這樣，成本最低的評價方式解決了表面的問題，卻留下了深層次的隱患。
有些國家的大學(xué)采取“正當(dāng)程序”，要求決策有必要的理由陳述以及對于決策過程的詳細(xì)記錄，而不僅僅是簡單投票表決的結(jié)果，以便出現(xiàn)分歧時有據(jù)可查（可以作為法庭判決依據(jù)），這是當(dāng)事人權(quán)利訴求的結(jié)果。這種做法對于糾正形式化學(xué)術(shù)決策的偏差起到一定的積極作用。
總之，學(xué)術(shù)決策的規(guī)范做法和實際做法有一定的差別，受制于決策過程的有限理性和意見分歧，常常變成一種特殊形式的民主集中制。
（二）行政決策
大學(xué)行政體系主要包括學(xué)校和院系兩個層級，在大學(xué)一級的主要行政決策機(jī)構(gòu)是校長辦公會，在院系一級至今還是黨政聯(lián)席會。校長辦公會由校長主持，其他學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人參加，書記是否參加，沒有規(guī)定，因校而異。學(xué)院和系黨政聯(lián)席會一般由院長（系主任）主持，變動中的決策方式包括書記作為主持人，根據(jù)議題分別由書記和院長擔(dān)任主持人，其他參加成員包括黨委書記、副書記和副院長（副系主任）、院長（系主任）助理等。在學(xué)院和系一級，黨委會與黨政聯(lián)席會出席人員的交叉情況不明顯，過去為了保證黨委會成員的廣泛代表性，特意強(qiáng)調(diào)黨委與行政不必交叉任職，適當(dāng)限制副院長（副系主任）成為黨委委員的人數(shù)，學(xué)院黨委委員中有不少普通教職工黨員，他們中有的對于學(xué)院的了解和關(guān)心度較低，行政經(jīng)驗和參與治理的決策力有限。所以，如果要增強(qiáng)學(xué)院黨委的決策權(quán)，有必要先調(diào)整學(xué)院黨委的構(gòu)成，或者按照“雙帶頭人”和“雙培養(yǎng)”的要求，提高教職員黨委委員在學(xué)院治理中的民主參與意識、參與度和相關(guān)素質(zhì)能力。
不論何級行政，從規(guī)范角度看，行政決策都遵循“行政首長負(fù)責(zé)制”。與高校黨委會（黨委常委會）和學(xué)術(shù)委員會的決策方式不同，校長辦公會的決策名義上不采取“少數(shù)服從多數(shù)”的方式。行政首長（校長）在其職責(zé)范圍內(nèi)具有最后決策的權(quán)力，他可以尊重民意、從諫如流，也可以力排眾議、獨斷專行，無論何種情況，最后拍板權(quán)在行政首長個人手里。行政決策時，行政首長一般先聽取行政副職、職能部門等各方意見，他最后發(fā)表意見。從決策規(guī)則看，校長、院長的最后意見就是決策意見。
雖然規(guī)則賦予行政首長最終決策的責(zé)權(quán)，但在實際工作中，他往往要聽取和顧及多數(shù)人的意見，一般不會獨斷專行。在訪談中，幾乎所有大學(xué)校長都認(rèn)為，開會過程也是信息匯集和澄清的過程，集思廣益優(yōu)于個人決斷，兼聽則明，偏信則暗。他們很少行使個人決斷權(quán)，也不會輕易采用票決制，如果不是急事，寧可等大家意見趨于一致，也不愿意倉促決策，有分歧的事情可以緩議（LJJ，2018年訪談）。一位校長告訴我們，在他任職的幾年中，僅使用過一次投票表決，而且是實名投票，因為涉及一件有關(guān)教師性侵學(xué)生問題處理的緊急決策，第二天就要向社會公布處理結(jié)果，其社會影響之大，每位決策者都責(zé)無旁貸，必須對自己的意見負(fù)責(zé)（L，2019年訪談）。
借用哈貝馬斯的理論，在價值多元的情況下，行政決策也要注重發(fā)揮“交往理性”的作用，在相對共識基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。所以說，行政首長在決策時也應(yīng)當(dāng)充分考慮其他人的意見，參考民主集中制的原則，只不過在民主與集中關(guān)系上比較傾向于集中一側(cè)而已。
（三）黨委決策
中國公立大學(xué)黨委是大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)，全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，這是由體制決定的，寫在高等教育法中。與一般行政首長負(fù)責(zé)制不同的是，黨委的領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo)，明確采取“少數(shù)服從多數(shù)”的民主集中制原則，程序規(guī)則更加嚴(yán)格，會議出席人數(shù)達(dá)到一定的比例，會議決策方才有效，對于重要的決策內(nèi)容2/3出席者同意為通過，普通決策內(nèi)容出席者過半數(shù)同意為通過，會議表決委員每人一票，黨委書記也不例外。從制度設(shè)計角度看，黨委書記與副書記之間的關(guān)系不同于校長與副校長之間的關(guān)系，我們可以說副校長協(xié)助校長開展工作，在黨委內(nèi)部，正副書記是分工關(guān)系，不是上下級關(guān)系，黨委書記發(fā)揮黨委會議召集人和主持者的作用。從行政負(fù)責(zé)人和黨委負(fù)責(zé)人產(chǎn)生的過程看，前者采取任命制，后者采取選舉制，兩者存在著顯著的差異。從宏觀層面看，政黨與政府的作用也有相似的差別，政黨是民主的核心制度之一，執(zhí)政黨通過競選產(chǎn)生，代表民意要求，也反映變化，相對而言，政府制度則穩(wěn)定不變。因此，從形式上看，黨委決策比行政決策的科層性更弱、民主性更強(qiáng)，這與德國政治社會學(xué)家米歇爾斯所說的“寡頭鐵律”有些不同。一次，筆者訪談一位大學(xué)黨委書記，他說，黨委在中國大學(xué)中的領(lǐng)導(dǎo)作用就是要充分反映民意，以克服官僚主義的弊病（J，2018訪談）。從組織原則上看，這種說法是成立的，但實施過程遠(yuǎn)比條文和原則復(fù)雜，下面將會談到大學(xué)黨委書記在決策中的主動和關(guān)鍵作用。歸納一下，在大學(xué)里，黨委的決策明確遵循民主集中制的原則，力圖避免書記一言堂、一人說了算，在平衡民主與集中關(guān)系時，黨委比較傾向于民主一側(cè)。
從上面的內(nèi)容看，中國大學(xué)的學(xué)術(shù)、行政和黨委三種決策機(jī)構(gòu)都有各自的議事決策規(guī)則。從規(guī)范角度看，各自的原則清晰，特征鮮明，各有側(cè)重；從實際執(zhí)行情況看，受現(xiàn)實條件制約，有一定的趨同傾向，趨向于民主集中制，是個人權(quán)力與集體權(quán)力的某種相互制衡組合。
進(jìn)而言之，如果三類決策的邊界可以劃分清楚，則決策就會變得容易許多，各守其責(zé)，相安無事。但是在現(xiàn)實中，三類決策相互交叉的情況比比皆是。下面是一個典型例子。在2016年12月17日召開的“中國教育三十人論壇第三屆年會”上，時任清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院院長的錢穎一教授認(rèn)為，在大學(xué)治理的過程中應(yīng)劃清“學(xué)術(shù)問題”和“行政問題”的邊界，不應(yīng)全盤推行民主化。而時任北京師范大學(xué)教育學(xué)部部長的石中英教授則認(rèn)為，民主化是現(xiàn)代大學(xué)治理的關(guān)鍵之一，在學(xué)部建設(shè)方面也取得了良好的效果。兩人觀點不盡相同。對于教師進(jìn)人權(quán)應(yīng)該掌握在院長手里還是由學(xué)院學(xué)術(shù)委員會決定，在北京大學(xué)幾年前的一次文科院長會議上也有爭論，一方意見認(rèn)為應(yīng)該由學(xué)術(shù)委員會決定，另一方則認(rèn)為教師招聘屬于院長的權(quán)力范疇。學(xué)院黨委與黨政聯(lián)席會議是學(xué)院兩個不同的組織，兩個會議議題的劃分也是當(dāng)下表現(xiàn)出來的一個現(xiàn)實問題，一種可能的改進(jìn)辦法是討論決定重大問題時將黨委決策“前置”，以避免虛化和弱化黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，要做到這點，就需要改造學(xué)院黨委的構(gòu)成，尤其是對于學(xué)院黨委書記人選條件提出一些新的要求，最好由具有學(xué)術(shù)背景的人擔(dān)任，少數(shù)學(xué)院黨委書記和院長一身二任。
在三類決策機(jī)構(gòu)設(shè)置中，黨委和校長辦公會通常是每周召開或者每兩周召開一次會議，而學(xué)術(shù)委員會則沒有這么頻繁地開會，這從一個方面反映其責(zé)任和工作形式不同。這不是說學(xué)術(shù)決策不重要，而是現(xiàn)實情況就是如此。學(xué)術(shù)委員會的普遍設(shè)立是2014年之后的事情，雖然教育部頒布了學(xué)術(shù)委員會規(guī)程，但是各個學(xué)校的做法不盡相同。在我們調(diào)查中，一位大學(xué)校長告訴我們，目前學(xué)術(shù)委員會還是一個被動的機(jī)構(gòu)，不是主動地做事情，道出了目前大學(xué)學(xué)術(shù)委員會的實際地位和作用（LJH，2018訪談）。這種情況具有一定的普遍性。另外，要實行黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨委決策可以涉及各方面的事情，但是黨委和校長辦公會兩個決策機(jī)構(gòu)有所分工，黨委側(cè)重方向性的“領(lǐng)導(dǎo)”，行政側(cè)重“管理運(yùn)營”；黨委側(cè)重“三重一大”（重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用）“把方向、管大局、做決策、保落實”，行政則側(cè)重于執(zhí)行層面的事務(wù)。隨著中央相關(guān)精神的貫徹和落實，大學(xué)黨委常委會和校長辦公會的關(guān)系也在動態(tài)調(diào)整過程中，黨委作用的重要性在凸顯，相應(yīng)黨委常委會的會議議題有增加的趨勢（Z，2019訪談）。從決策機(jī)構(gòu)的構(gòu)成看，黨委會和校長辦公會兩個機(jī)構(gòu)的成員在很大程度上有交叉，幾乎所有正副校長都是黨委委員，相當(dāng)于幾乎相同的人員在兩個決策機(jī)構(gòu)中參與不同事項的決策，雖然人員有重復(fù)但可以避免在兩個機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)決策分歧（C，2018年訪談）。我們可以將其視為一種特殊的制度安排。
四、民主集中制及其具體形式
在高校決策中，民主與集中缺一不可，兩者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，所有的集中都要遵循民主原則，民主體現(xiàn)在每一個工作細(xì)節(jié)中。前述羅伯特試圖通過制定成文議事規(guī)則，對利益各方的關(guān)系予以調(diào)節(jié)，用他的話說就是“讓強(qiáng)勢一方懂得他們應(yīng)該讓弱勢一方有機(jī)會充分、自由地表達(dá)自己的意見，而讓弱勢一方明白既然他們的意見不占多數(shù)，就應(yīng)該體面地讓步，把對方的觀點作為全體的決定來承認(rèn)，積極地參與實施，同時他們?nèi)杂袡?quán)利通過規(guī)則來改變局勢。”在利益集團(tuán)特征明顯情況下進(jìn)行決策，只有遵循上述原則才能平衡強(qiáng)弱關(guān)系，實現(xiàn)好的決策效果。在中國公立大學(xué)決策中，沒有上面明顯的強(qiáng)勢與弱勢群體之間分歧，決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系相對和諧，決策者力圖站在大多數(shù)人的立場上，體現(xiàn)公正、公開、公平、有效的決策原則，還輔之以必要的利益回避原則。
大學(xué)決策所采取的民主集中制，其實質(zhì)是就決策事宜充分醞釀，然后做出判斷，兼顧個人與集體意見的表達(dá)，以實現(xiàn)大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)。我們不僅關(guān)心大學(xué)決策原則，更應(yīng)關(guān)注其實施情況，關(guān)注決策在具體情形下是如何做出的。大學(xué)黨委“三重一大”決策事項和校長辦公會議討論事項，在議事決策規(guī)則和機(jī)制方面，雖然中央已有實施意見（《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》），在大的方面要遵循，但文件并非一一規(guī)定清楚，實際工作中有較大的靈活運(yùn)作空間，許多情況并非按部就班。我們發(fā)現(xiàn)以下一些情形值得關(guān)注。
（一）書記與校長在會議之前要先碰頭，意見不一致不上會
在訪談的23所大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)中，一個普遍的情況，不是所有人提出的議題都要上會，也不是所有的意見都能一致。在按照議事決策規(guī)則和程序準(zhǔn)備的同時，許多學(xué)校通行的做法或不成文的規(guī)矩是，黨委書記與校長需要在會前溝通，以確定哪些議題上會，哪些議題不上會。讀者也許會有疑問，這種做法似乎有些類似“寡頭操縱”的色彩，是否有違民主的原則？其合法性與合理性何在呢？“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”是黨章規(guī)定的民主集中制的基本原則。書記與校長在會議之前要“先碰頭”，主要是為了有效地協(xié)調(diào)黨委與行政的關(guān)系，體現(xiàn)個人智慧與集體智慧的結(jié)合，把握黨委重大決策與一般行政議事決策的區(qū)分以及黨的會議與行政會議的分工，也便于主要領(lǐng)導(dǎo)在重大原則問題上最大程度達(dá)成共識。校長辦公會和黨委會成員因其各自的分工和責(zé)權(quán)范圍，對會議議題的了解程度（信息）的差異是自然存在的，書記和校長對于全局情況有更準(zhǔn)確的把握，所以黨政“一把手”之間的有效溝通、掌握決策的進(jìn)程和節(jié)奏對于決策至關(guān)重要。在諸多決策事宜中，干部和人事問題最敏感，也最引人關(guān)注，所以有關(guān)干部問題的決策，尤其需要遵守“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，先在一定范圍內(nèi)（如書記、校長、分管組織工作的副書記、組織部部長）醞釀溝通，對于候選人達(dá)成原則性共識，然后再上會討論決定，保證重大決策的審慎、穩(wěn)妥與正確。通過正式和非正式兩個信息交流和溝通渠道，體現(xiàn)“實質(zhì)正義”與“程序正義”的結(jié)合，做好各項決策。
（二）合理對待民意，做出有效的決定
無論是黨委和行政換屆選舉，還是學(xué)術(shù)委員會委員、干部人選的推薦選任、教代會審議通過有關(guān)重大事項，或者校領(lǐng)導(dǎo)的工作滿意度測評，都要聽取民意。民意是不是在每一個場景下都真實和有效？這倒是一個問題。在現(xiàn)實中，有時會出現(xiàn)這樣的情況，組織部門覺得合適的人選，未必就是得票最高的人選；反之亦然。當(dāng)然，也存在民意與上級意見一致的情況，這時工作最便于開展。還有一些情況，如學(xué)校擬議出臺的重大改革方案，教代會卻審議沒有通過。在這種情況下，該如何因應(yīng)處理呢？一是充分地醞釀、征詢意見，通過不同途徑和方式聽取教職工代表的意見，雙向溝通、協(xié)商，最后形成決策。如果僅從“程序正義”的原則出發(fā)，就可能出現(xiàn)由于信息不充足而造成的信息“噪音”，因為一個巨型大學(xué)的普通代表對于候選人的了解程度有限，他們也許不太清楚什么人選最為合適，所以通過一些措施可減少“噪音”干擾，從而提高決策的有效性。這一過程中，比較充分地雙向溝通協(xié)商有助于消除“噪音”，避免信息失真，最大限度地凝聚共識，產(chǎn)生積極的效果。二是堅持實事求是。看票不唯票、看分不唯分。選人用人需要有民意基礎(chǔ)，否則，德不配位，上去了得不到群眾支持也干不好。就是說，把民意作為重要參考，但不以得票多少作為決策的唯一依據(jù)。北大一位博士生選擇大學(xué)校長助理作為研究對象，完成了其博士論文。他的研究揭示這樣一種關(guān)系，在投票推選副校長時，如果設(shè)立校長助理，往往會集中民意，否則投票可能會分散。不過，設(shè)行政首長助理這個過渡性職務(wù)又容易形成某種固化、堵塞賢路，使得民主推舉干部人選也未必真實反映實情。
在現(xiàn)實中，還有許多類似情況。從純粹民主集中制意義上看，它們好像不合理，但仔細(xì)分析，它們的現(xiàn)實合理性又成立。這就說明，民主集中制要有效實施，是需要條件的，什么條件呢？筆者認(rèn)為，至少有三個方面是不可或缺的：一是決策參與者要知情，他們掌握充分而確實的決策信息，能夠做出正確和有效的判斷；二是他們站在工作大局角度考慮問題，鐵面無私，而且知錯就改；三是對不同的選項之間可以做出有效的比較和權(quán)衡。一個典型的事例是，在研究成果評獎中，如果不對教育學(xué)成果與心理學(xué)成果的獲獎數(shù)量有一個大致的數(shù)量分配，很可能獲獎成果評選都是心理學(xué)方面的，而教育學(xué)成果難以問津，因為前者范式成熟，形式上優(yōu)勢明顯。
但是，上面三個假設(shè)條件事實上是難以成立的。客觀現(xiàn)實是，一是信息有限，多數(shù)人不夠知情，對于決策情況不甚了解，缺少切身經(jīng)驗，甚至根本不關(guān)心決策內(nèi)容，因此無法有效行使其意見表達(dá)權(quán)；二是人情關(guān)系普遍存在，可能是利益相關(guān)者，所以意見表達(dá)帶有利益傾向，如資源配置在文理科之間的分配，也可能只是由于認(rèn)知不同而固執(zhí)己見，如學(xué)術(shù)工作重點應(yīng)該放在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域還是放在應(yīng)用研究領(lǐng)域，上述兩種情況均會由于決策者的站位不同對決策產(chǎn)生見仁見智的影響。三是分類決策時，在如何確定分類標(biāo)準(zhǔn)（平等或優(yōu)異）和怎樣分類上，會出現(xiàn)難以達(dá)成共識的情況，因為這時是在做零和博弈，如招生名額一定情況下，高校招生如果向?qū)ｍ椪猩媱潈A斜就會減少普通招生名額。由于客觀限制，產(chǎn)生了決策悖論，一方面希望知無不言、言無不盡，但另一方面又要說話注意分寸、工作要講究方式，不要傷和氣；一方面要求工作做在明處，另一方面又要把工作做在會前；一方面強(qiáng)調(diào)扶持弱勢人群，另一方面又追求卓越。在這種情況下，就容易出現(xiàn)組織管理中的信息悖論、人情悖論和比較悖論，即造成規(guī)范結(jié)構(gòu)與行為結(jié)構(gòu)之間的錯位，純粹意義上的民主集中制實踐中難以奏效，需要對規(guī)范結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，將多種權(quán)變行為形態(tài)納入規(guī)范范疇，或者說需要將原則性與靈活性加以有效結(jié)合，賦予基層更大的自主裁量權(quán)。由此推斷，在民主集中制原則執(zhí)行過程中，存在著多種情形和多個平衡態(tài)，這些不合規(guī)行為與規(guī)范之間的“雜糅”與互動，是值得關(guān)注的研究內(nèi)容，通過總結(jié)經(jīng)驗來細(xì)化原則性的規(guī)定。
五、結(jié)束語
民主集中制的純粹形式是，在每一個人都充分而有效地表達(dá)自己意見基礎(chǔ)上，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行集中，得到一個邊沁意義上的效用最優(yōu)解。但是，現(xiàn)實情況往往無法充分滿足上述的假定：一是信息不充分和信息失真問題，二是人情因素造成的偏向影響問題，三是難以對各種備選方案做出有效的比較，因此使理論推理無法成立，出現(xiàn)與理論不完全吻合的一些作法，如延緩決策、少數(shù)說服多數(shù)、少數(shù)人操縱決策、優(yōu)先選擇等。從理論和經(jīng)驗層面看，有效的大學(xué)決策要處理好價值理性、工具理性和交往理性之間的關(guān)系，即對于科學(xué)化的決策內(nèi)容可以采取工具理性的決策方式，對于涉及價值內(nèi)容的決策要采取民主集中制的折中決策方式，通過適當(dāng)?shù)恼问侄纹胶饫鎴F(tuán)體間的關(guān)系，特別要注重交往理性機(jī)制的運(yùn)用，盡可能在達(dá)成共識基礎(chǔ)上進(jìn)行決策，為決策的執(zhí)行做好鋪墊。進(jìn)而言之，實現(xiàn)交往理性需要滿足以下四個條件：可理解、真實、正當(dāng)和真誠，從而保證參與者可以平等、自由地展開討論，以達(dá)成一定的共識。從這個意義上看，大學(xué)決策不僅是一門科學(xué)，同時也是一門藝術(shù)，既需要理性，也需要領(lǐng)導(dǎo)智慧。
作者：閻鳳橋，北京大學(xué)教育學(xué)院/教育經(jīng)濟(jì)研究所教授；管培俊，中國高等教育學(xué)會副會長
來源：《中國高教研究》2021年第10期
