胡建華：論省域高質量高等教育體系建設
改革開放以來，尤其是進入21世紀之后，隨著經濟、社會的不斷發(fā)展，我國的教育無論在數量規(guī)模、還是質量水平上都獲得了十分顯著的發(fā)展。在此基礎上，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對教育事業(yè)發(fā)展提出了新的目標和要求，即“把提升國民素質放在突出重要位置，構建高質量的教育體系和全方位全周期的健康體系，優(yōu)化人口結構，拓展人口質量紅利，提升人力資本水平和人的全面發(fā)展能力”。構建高質量教育體系無疑將成為未來一段時間內我國教育發(fā)展的主要課題。而與國家經濟、社會、科學、文化等各方面發(fā)展密切相連的高等教育體系是高質量教育體系建設的重要組成部分。
一、省域高質量高等教育體系建設的基礎
政府提出構建高質量教育體系的目標以來，高質量高等教育體系如何認識與如何建設，正成為高等教育實踐發(fā)展與理論研究關注的重要課題。什么是高質量高等教育體系？有學者認為：“高質量的高等教育體系可以根據高等教育之人才培養(yǎng)、科學研究的本質屬性及其社會服務活動的價值作用，理解為是教育活動高水平、治理過程高效率、推進社會進步貢獻大的高等教育系統(tǒng)?！备哔|量高等教育體系具有什么樣的特征？有學者將高質量高等教育體系的本質特征概括為鮮明的方向性、超前的引領性、協(xié)同的高效性、強勁的創(chuàng)新性、顯著的公平性和高度的開放性。“這些特征是相互關聯(lián)的一個整體，相互作用相互影響，互為條件”。如何建設高質量高等教育體系，政府在建設高質量高等教育體系中發(fā)揮什么樣的作用，高校又該有何作為？有學者認為：“從長遠來看，高質量發(fā)展需要政府轉變高等教育發(fā)展的思路，逐漸淡化政策性的重點建設，以生態(tài)系統(tǒng)的多樣性為參照，通過法治化和制度化的手段，逐漸消除高等教育系統(tǒng)內部的條塊分割和身份固化，推動高等教育機構間的良性競爭與有效合作，推進高質量高等教育體系的形成。”
高質量高等教育體系建設是一個國家的經濟社會和高等教育發(fā)展到較高水平或新階段的重要目標。雖然不同國家的高質量高等教育體系有著不同的內涵與特征，但是與國家經濟社會發(fā)展水平相適應、植根于本國的高等教育發(fā)展歷史與傳統(tǒng)應是基本要點。我國建設高質量高等教育體系同樣需要適應經濟社會發(fā)展的速度，滿足經濟社會發(fā)展的要求，依據我國高等教育發(fā)展的特點。我國是高等教育的后發(fā)國家，新中國成立70多年，尤其是改革開放40多年來的發(fā)展充分展現(xiàn)出我國高等教育所具有的獨特的發(fā)展理念、發(fā)展方式和發(fā)展路徑。這些已經形成的發(fā)展理念、發(fā)展方式和發(fā)展路徑是建設高質量高等教育體系的重要前提條件。其中，高等教育省級統(tǒng)籌、分省建設應在構建國家高質量高等教育體系中受到足夠的重視，應該充分認識到省域高質量高等教育體系是國家高質量高等教育體系建設的必要基礎。
新中國成立之初，為適應計劃經濟體制的需要，我國建立了中央統(tǒng)一領導高等教育的制度。1953年政務院頒布的《關于修訂高等學校領導關系的決定》明確了集中統(tǒng)一的高等教育管理原則和中央政府管理高等學校的具體內容?！爸醒敫叩冉逃扛鶕业慕逃结?、政策與學制，遵照中央人民政府政務院關于全國高等教育的各項決定與指示，對全國高等學校（軍事學校除外，以下同）實施統(tǒng)一的領導。凡中央高等教育部所頒布的有關全國高等教育的建設計劃（包括高等學校的設立或停辦、院系及專業(yè)設置、招生任務、基本建設任務）、財務計劃、財務制度（包括預決算制度、經費開支標準、教師學生待遇）、人事制度（包括人事任免、師資調配等）、教學計劃、教學大綱、生產實習規(guī)程，以及其他重要法規(guī)、指示或命令，全國高等學校均應執(zhí)行”。這種中央統(tǒng)一領導全國高等教育的制度不僅表現(xiàn)為中央政府制定的高等教育發(fā)展與高校辦學基本政策全國高等學校均應貫徹執(zhí)行，而且表現(xiàn)在中央政府的有關部門直接管理著為數眾多的高等學校。如1966年全國434所高等學校中，中央各部門所屬院校有183所，占總數的42.2%；1989年全國1075所高校中，中央各部門所屬院校有353所，占總數的32.8%。相比之下，不少省份的高等教育規(guī)模很小，高等學校數量也不多。如根據1983年的統(tǒng)計，高等學校數20所以下（含20所）的有10個省、自治區(qū)，10所以下的有3個省、自治區(qū)。隨著20世紀90年代后社會主義市場經濟體制改革的深入進行，高等教育體制改革的步伐不斷加快，世紀之交國家政府機構改革致使大批部屬高校下放給地方政府，高等教育兩級管理、以地方為主的制度逐步成形。根據相關統(tǒng)計，2020年全國普通高校數已達2738所，其中部屬院校118所，僅占總數的6.8%；地方高校2620所，占總數的93.2%。各省、自治區(qū)、直轄市高等教育規(guī)模有了很大的發(fā)展。2020年高等學校數20所以下（含20所）的省、自治區(qū)僅有3個，而高等學校數100所以上的省份達到12個。高等教育分省發(fā)展的格局不僅為省域高質量高等教育體系建設奠定了重要基礎，而且省域高質量高等教育體系建設也成為我國高質量高等教育體系建設的一個主要特點。
在高等教育分省發(fā)展格局的形成過程中，中央政府不斷出臺有關政策，完善高等教育兩級管理、以地方為主的管理體制，將中央政府的一些管理高等教育的權限逐步下放給地方政府，引導地方政府在高等教育改革與發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。1999年6月印發(fā)的《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》進一步強調了高等教育管理體制改革中“以地方為主”的基本方向。“進一步簡政放權，加大省級人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)教育的權力以及統(tǒng)籌力度，促進教育與當地經濟社會發(fā)展緊密結合。今后3年，繼續(xù)按照‘共建、調整、合作、合并’的方式，基本完成高等教育管理體制和布局結構的調整，形成中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制，合理配置教育資源，提高教育質量和辦學效益。經國務院授權，把發(fā)展高等職業(yè)教育和大部分高等?？平逃臋嗔σ约柏熑谓唤o省級人民政府，省級人民政府依法管理職業(yè)技術學院（或職業(yè)學院）和高等?？茖W校。高等職業(yè)教育（包括高等?？茖W校）的招生計劃改由省級人民政府制定，其招生考試事宜由省級人民政府自行確定?！薄秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“加強省級政府教育統(tǒng)籌”“完善以省級政府為主管理高等教育的體制，合理設置和調整高等學校及學科、專業(yè)布局，提高管理水平和辦學質量。依法審批設立實施專科學歷教育的高等學校，審批省級政府管理本科院校學士學位授予單位和已確定為碩士學位授予單位的學位授予點”。2014年出臺的《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步擴大省級政府教育統(tǒng)籌權的意見》繼續(xù)提出“進一步擴大省級政府教育統(tǒng)籌權”“由省級政府管理更方便有效的教育事項，一律下放省級政府管理”，增加了省級政府高等教育統(tǒng)籌權的新內容。由此，高等教育省級統(tǒng)籌的管理體系在近20多年的改革中得到不斷發(fā)展與加強。有學者認為，高等教育省級統(tǒng)籌主要是指“省級政府作為責任主體，在國家法律法規(guī)框架內和大政方針指導下，以統(tǒng)籌服務于國家戰(zhàn)略和地方經濟社會發(fā)展需求為出發(fā)點，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標選擇，對區(qū)域內高等教育的改革、發(fā)展、穩(wěn)定等進行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同管理”。高等教育省級統(tǒng)籌強化了高等教育分省發(fā)展格局，使得省域高等教育體系的發(fā)展具有更多的現(xiàn)實性和靈活性，以此為基礎一些省份提出了建設高等教育強省的戰(zhàn)略目標。省域高質量高等教育體系建設既是建設高等教育強省的應有之義，同時也將促進高等教育省級統(tǒng)籌向新的高度持續(xù)發(fā)展。
二、省域高質量高等教育體系建設的挑戰(zhàn)
省域高質量高等教育體系建設應成為未來一段時間內省域高等教育發(fā)展的主要指向和目標。省域高質量高等教育體系建設離不開各省的經濟社會和高等教育發(fā)展的基礎。眾所周知，我國省域高等教育的發(fā)展狀況由于歷史、地理位置、經濟、文化等多種因素的影響存在著比較大的差異，這些差異成為省域高質量高等教育體系建設面臨的主要挑戰(zhàn)。
首先，省域高等教育的差異體現(xiàn)在高等教育的發(fā)展規(guī)模上。我們在考察國家、地區(qū)的高等教育發(fā)展狀況時，規(guī)模是必須考慮的。國際上一些高等教育統(tǒng)計數據也將規(guī)模作為主要指標。高等教育規(guī)模常常用高等學校數、在校學生數這些指標來表征。長期以來我國政府雖然出臺多項政策向高等教育發(fā)展弱勢省份傾斜，以支持這些省份的高等教育發(fā)展，縮小省域高等教育之間的差距，但由于經濟、人口等因素的影響，省域高等教育規(guī)模的差異仍然顯著地存在著。據2020年的統(tǒng)計，全國31個省、自治區(qū)、直轄市（不包含臺灣、香港和澳門行政區(qū)，下同）擁有普通高等學校的數量，50所以下的有5個，其中20所以下的3個；150所以上的4個，其中江蘇省167所，廣東省154所，山東省152所。從在校本?？茖W生數看，50萬人以下的有6個省份，150萬人以上的有8個省份，其中河南省249.2萬人，廣東省240萬人，山東省229.1萬人。從在校研究生數看，5萬人以下的有10個省份，15萬人以上的有6個省份，其中北京市40.9萬人，江蘇省26.6萬人，上海市22.4萬人。（見表1）
其次，省域高等教育的差異體現(xiàn)在高等教育的經費投入上?，F(xiàn)代高等教育的發(fā)展離不開大量的經費投入。從許多國家近年來的高等教育發(fā)展看，經費投入往往與高等教育的規(guī)模、水平成正比。國際上各國對高等教育的經費投入大致有三種類型，一是以政府公共預算經費為主，二是政府公共預算經費與社會其他經費（學費、捐贈等）基本平衡，三是以社會其他經費為主。在我國高等教育的經費投入中，政府公共預算經費是主要部分。如2018年，我國普通高校總經費11858.77億元中，政府財政性教育經費投入7449.11億元，占總數的62.82%。在高等教育分省發(fā)展的格局下，地方政府的經費投入對省域高等教育的規(guī)模與水平的影響是十分重要的。而地方經濟發(fā)展的不平衡使得省域高等教育經費投入存在明顯差異。從公共預算教育經費的總量來看，2019年500億元以下有6個省份，1500億元以上有7個省份，其中廣東省3217.77億元，江蘇省2200.58億元，山東省2154.96億元。生均公共預算普通高校教育經費全國平均23453.39元，低于2萬元的有17個省份，其中河南省15475.95元，廣西壯族自治區(qū)15534.07元，遼寧省15876.12元；高于3萬元的有5個省份，其中北京市68139.62元，西藏自治區(qū)58549.52元，上海市39702.78元。生均公共預算普通高校教育事業(yè)費全國平均22041.87元，低于1.8萬元的有13個省份，其中遼寧省14721.91元，廣西壯族自治區(qū)14919.78元，河南省14933.74元；高于3萬元的有5個省份，其中北京市64022.10元，西藏自治區(qū)52383.22元，青海省40453.35元。西藏自治區(qū)、青海省等西部省份生均公共預算高等教育經費較高顯然有中央政府的財政支持因素。省域之間生均公共預算高等教育經費的過大差異加劇了高等教育發(fā)展的不平衡，不利于落實高等教育的公平原則。（見表2）
第三，省域高等教育的差異體現(xiàn)在高等教育的發(fā)展水平上。規(guī)模、投入與水平，這三者是影響高等教育體系狀況的主要因素。而就高質量高等教育體系建設而言，水平因素顯得更為重要。在一定程度上，高質量與高水平的意涵是基本相同的。近年來，隨著教育評價理念、方法與技術的不斷改善，有關高等教育發(fā)展水平的指標日漸豐富。對于省域高等教育發(fā)展水平的評價來說，除人才培養(yǎng)、科學研究、學科建設、社會服務等與高校發(fā)展水平評價相同的指標之外，院校結構、治理體系等方面的指標也是不可缺少的。囿于篇幅，這里不可能全面比較省域高等教育的發(fā)展水平，僅從表3所列有代表性的數據來一窺省域高等教育發(fā)展水平的面貌。可以看到，我國省域高等教育在發(fā)展水平上存在著較大的差異。“211工程”與“雙一流”建設是自20世紀90年代以來我國實施的具有典型意義的高水平大學建設項目，各省份入選這兩個項目的高校與學科數量在一定意義上可以反映出省域高等教育的發(fā)展水平。全國入選“211工程”的高校有115所，14個省份只有1所高校入選，入選10所以上高校的有3個省份，北京市26所，江蘇省11所，上海市10所。全國入選“雙一流”建設項目的高校有137所，12個省份只有1所高校入選，入選10所以上高校的有3個省份，北京市34所，江蘇省15所，上海市14所。全國入選“雙一流”建設的學科有465個，入選5個“雙一流”建設學科以下的省份有16個，入選21個以上“雙一流”建設學科的省份有5個，北京市161個，上海市57個，江蘇省43個。北京、上海、江蘇3個?。ㄊ校┤脒x“211工程”的高校數合計占全國入選高校總數的40.7%，入選“雙一流”建設的高校數合計占全國入選總數的46.0%，入選“雙一流”建設學科的學科數合計占全國入選總數的56.1%。這些數據從一個側面表明，在“211工程”到“雙一流”建設的20多年間，省域高等教育發(fā)展水平的差異似有一種擴大的傾向。（見表3）
三、省域高質量高等教育體系建設的對策
我國省域高等教育發(fā)展的差異是在長期的過程中形成的，且在可預見的將來還會持續(xù)下去。省域高等教育發(fā)展差異的影響因素有多種，其中有些是客觀的，有些是主觀的。所謂客觀的影響因素多為長期存在，不太容易改變，如人口因素等。眾所周知，高等教育適齡人口數量是影響高等教育規(guī)模的直接因素之一。所謂主觀的影響因素主要指觀念、制度、政策等，他們對高等教育發(fā)展的影響往往比較大。省域高質量高等教育體系建設需要正確認識省域高等教育發(fā)展的差異，調整觀念、制度、政策等主觀因素，促進省域高等教育的高質量發(fā)展。
1. 從省域高等教育發(fā)展的差異出發(fā)，省域高質量高等教育體系建設應采取差異化策略。我國省域高等教育發(fā)展水平的差異昭示省域高質量高等教育體系建設不可能采取各省齊頭并進的方式，必然是一種差異化發(fā)展。省域高質量高等教育體系建設的差異化策略主要體現(xiàn)在建設目標與建設速度上。高等教育發(fā)展水平較好的省份可以率先推進高質量高等教育體系建設，提升建設速度，為國家高質量高等教育體系建設先行先試，探索經驗。高等教育發(fā)展水平偏弱的省份應打好基礎，彌補短板，扎扎實實提高高等教育的水平與質量。
2. 從省域高等教育發(fā)展的實際出發(fā)，省域高質量高等教育體系建設應采取多樣化策略。我國省域高等教育發(fā)展的多樣性是省域高質量高等教育體系建設多樣化的基礎。所謂多樣化策略主要指在省域高質量高等教育體系建設中不追求同一的建設路徑，不鼓勵單一的發(fā)展模式，不采取統(tǒng)一的評價標準。如在規(guī)模較大（擁有百所以上高校）的省份，合理的高校類型、層次、地區(qū)分布或許是高等教育體系建設必須考慮的一些要素；而在規(guī)模較小（只有20、30所高校）的省份，或許應更加關注內涵式發(fā)展，構建小而精的高等教育體系。另外，省域經濟、社會、文化特色也要求建設與之相互適應、相互促進的多樣化高質量高等教育體系。
3. 從省域高等教育發(fā)展的“半獨立”狀態(tài)出發(fā)，省域高質量高等教育體系建設應采取開放化策略。有研究者認為省域高等教育發(fā)展具有“半獨立性”，即省域高等教育發(fā)展的獨立性是相對的，“國家整體的高等教育發(fā)展規(guī)劃、中央對直屬高校的支持力度等都影響省域高等教育的發(fā)展”。在我國高等教育管理體制內，中央政府與省級政府的權限劃分和行使別具特色。有些權限劃分依據法律、法規(guī)，有些權限劃分從歷史的慣性而來；有些領域的權限劃分是比較清晰的，有些領域的權限劃分是相對模糊的；于省級政府而言，有些權限比較好行使，有些權限有點“口惠而實不至”。這種高等教育管理權限劃分與行使的特點使得省域高等教育發(fā)展必然與中央政府的政策和國家高等教育整體發(fā)展有著密切的聯(lián)系，因此省域高質量高等教育體系建設不可能以省為界，“畫地為牢”，封閉推進，而應采取開放的策略，將省域高質量高等教育體系建設置于國家整體發(fā)展的背景之中。此外，在區(qū)域一體化發(fā)展、支持中西部等國家政策指引下，相關省域之間的聯(lián)系、協(xié)同愈來愈緊密，省域高質量高等教育體系建設也會在區(qū)域聯(lián)動的過程中相互支持，共同前進。
胡建華，南京師范大學教育科學學院教授，中國高等教育學會學術委員會委員
原文刊載于《中國高教研究》2022年第1期
