管培俊：關(guān)于堅持與完善高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的幾點認(rèn)識
習(xí)近平總書記說，“對‘國之大者’要了然于胸”。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是我國高校的根本領(lǐng)導(dǎo)管理體制，是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容。只有準(zhǔn)確地理解和把握高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的要義，才能有效地實現(xiàn)黨對高等教育的全面領(lǐng)導(dǎo)。
一、堅持與完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是大學(xué)治理的核心與關(guān)鍵
我國高校領(lǐng)導(dǎo)管理體制是歷史的選擇。新中國成立以來，我國經(jīng)過多種探索，最終確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。實踐證明，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制為高校改革發(fā)展穩(wěn)定提供了堅強的制度和組織保障，有利于加強黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)，有利于堅持社會主義辦學(xué)方向，有利于提升高校辦學(xué)治校能力水平，有利于促進高校的改革發(fā)展穩(wěn)定，符合我國國情和高等教育發(fā)展規(guī)律，是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容。中國特色社會主義進入新階段，高等教育進入普及化，高校面臨許多新情況新問題，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)繁重。堅持和完善這一大學(xué)根本領(lǐng)導(dǎo)管理體制極其重要。習(xí)近平同志在第二十三次全國高等學(xué)校黨的建設(shè)工作會議上強調(diào)，“堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，不斷改革和完善高校體制機制”。對“國之大者”要有問題意識。2019年，《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國高等教育法〉實施情況的報告》指出，“檢查發(fā)現(xiàn)，有些高校基層黨建存在逐級弱化、‘上熱中溫下冷’現(xiàn)象，有的院系黨組織職能定位不清晰，作用發(fā)揮不夠”“與加強黨對高校全面領(lǐng)導(dǎo)的要求相比，有的高校黨委管方向、謀大事、做決策能力不足；有的高校黨委書記、校長配合不好，難以形成工作合力；有的高校‘大事議不透，小事議不完’，決策議事規(guī)則有待完善”。“堅持與完善”，一是堅持，二是完善。堅持，即一以貫之；完善，即尚需完善與加強。觀念層面還要進一步形成共識，深刻理解、有效貫徹黨對高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)；制度層面還需要創(chuàng)新、補充、完善、細化，進一步探索大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)管理體制的具體有效實現(xiàn)途徑；操作層面還需要積極作為，落實到位。堅持和完善這一大學(xué)根本領(lǐng)導(dǎo)管理體制還有很大創(chuàng)新空間，這正是新的歷史時期大學(xué)治理的題中應(yīng)有之義。
二、大學(xué)根本領(lǐng)導(dǎo)管理體制的核心是黨委全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作
黨管高校是一個重大原則問題。中國特色社會主義高校的根本特征在于黨對高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。高校黨委既是全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作的政治核心，又是領(lǐng)導(dǎo)核心。所以，作為高校的政治核心，黨委要堅持政治思想引領(lǐng)，加強黨的建設(shè)，通過組織力量和黨員的模范帶頭作用，團結(jié)和動員激勵干部群眾共同實現(xiàn)大學(xué)建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)；作為高校的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨委要對學(xué)校改革發(fā)展的重大問題作出決策，全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作。校長和其他行政領(lǐng)導(dǎo)要自覺接受黨委集體領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨委決議。高校黨委要真正成為領(lǐng)導(dǎo)核心，就要準(zhǔn)確把握全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作的職責(zé)定位：承擔(dān)管黨治黨、辦學(xué)治校主體責(zé)任；討論決定學(xué)校重大問題，履行好把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。“全面領(lǐng)導(dǎo)”就是“縱到底、橫到邊，全方位、全過程”，就是全面貫徹黨的教育方針，將立德樹人的要求落實到方方面面；全面加強黨的建設(shè)，全面發(fā)揮各級黨組織和所有黨員的作用；全面融入思想政治工作；全面調(diào)動廣大教師員工的積極性，實現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)治校育人和創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)。
三、高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是一個整體
要正確理解并處理好“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負(fù)責(zé)”的關(guān)系。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理、社會監(jiān)督”的概括，雖朗朗上口，便于記憶，但也容易使我們在理解把握上失于簡單化。所謂“領(lǐng)導(dǎo)的不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)的不領(lǐng)導(dǎo)”的說法就是這樣的誤區(qū)。事實上，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制不是“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負(fù)責(zé)”的簡單相加，而是一個辯證統(tǒng)一、不可分割的有機整體。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實質(zhì)是黨委全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)地位與校長的重要作用互為條件、辯證統(tǒng)一。黨委總攬全局，把好方向、抓好大事，帶好班子、保障落實，尊重和支持校長獨立開展工作，力戒包攬行政事務(wù)。校長對黨委負(fù)責(zé)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下依法行使職權(quán)。在大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)管理體制的框架下，可以說黨委的工作主要是“領(lǐng)導(dǎo)”，校長負(fù)責(zé)的工作主要是“管理”。所謂“黨委決策、校長執(zhí)行”的說法嚴(yán)格意義上也并不確切。事實上，校長的角色定位，既是黨委決策的執(zhí)行者，也是決策參與者。決策前，校長要主持校長辦公會議研究提出動議方案；決策中，黨員校長作為黨委副書記要協(xié)助組織，作為黨委的一員要參與討論和表決；決策后，校長要負(fù)責(zé)執(zhí)行，落實黨委決議。執(zhí)行中還有中微觀的決策。這就像拍電影，黨委作決策就像決定項目和審定劇本，校長要在決策前拿出腳本，在決策后拿出分鏡頭劇本，并組織制作。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是化合物，不是混合物。黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心，校長負(fù)責(zé)是關(guān)鍵。從整體上把握黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，兩個要點相輔相成、不可分割。“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是“校長負(fù)責(zé)”的基本前提。沒有黨對高校的堅強領(lǐng)導(dǎo)，難以保證辦學(xué)方向，也難以凝心聚力，推動改革發(fā)展；“校長負(fù)責(zé)”是落實“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的重要基礎(chǔ)，如果不能放手讓校長大膽工作，黨委行政“兩張皮”，黨委工作就不是處于全面領(lǐng)導(dǎo)的核心地位。換言之，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，校長負(fù)責(zé)制就沒有方向和保障；而離開校長負(fù)責(zé)制，黨委領(lǐng)導(dǎo)就失去了落地落實的根基。有的地方和學(xué)校反映，黨委常委會的議題單子好像越來越長，校長辦公會議的議題越來越短。問題恐怕還在于對兩者關(guān)系的理解和把握。總之，黨委全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長依法行使職權(quán)，二者缺一不可。
四、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的根本原則是民主集中制
民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是高校貫徹民主集中制的具體體現(xiàn)，也是組織保障和體制保障。正是民主集中制決定了我國大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)管理制度的特點和優(yōu)勢。也正是集中不夠和民主不夠的問題仍然存在，使得黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用有時難以充分發(fā)揮。常常有人問，在大學(xué)里誰是一把手？誰說了算？書記大還是校長大？是書記拍板還是校長拍板？這是局限于傳統(tǒng)的行政管控和“一長制”的對立思維。離開民主集中制原則，這些問題不可能講清楚，更不可能做明白。一些學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制執(zhí)行不好的原因蓋源于此。所以，認(rèn)真貫徹執(zhí)行民主集中制原則，是大學(xué)治理的題中應(yīng)有之義。堅持民主集中制原則，一是處理好黨委書記與黨委的關(guān)系。黨委領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo)，黨委是一個領(lǐng)導(dǎo)集體。黨委書記是黨委會召集人，但不等于黨委。二是處理好黨委與校長的關(guān)系。高校黨委是高校的最高決策機構(gòu)，校長是學(xué)校的法人代表，主持學(xué)校行政工作。校長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，對黨委負(fù)責(zé)。凡是黨委集體作出的決定，校長必須認(rèn)真履行職責(zé)，貫徹黨委決議。三是處理好黨委書記與校長的關(guān)系。黨委書記與校長作為學(xué)校的主要負(fù)責(zé)人、黨政一把手，各司其職，各負(fù)其責(zé)，是合作共事的平等關(guān)系。但黨委書記主持黨委工作，所以有責(zé)任督促檢查，保障落實黨委決策。四是處理好校長與其他副校長的關(guān)系。校長不只是校長個人，而且是行政班子領(lǐng)導(dǎo)集體。黨委領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo)，校長負(fù)責(zé)也不意味著校長可以獨斷專行。
在高校貫徹執(zhí)行民主集中制，一是按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則研究決定重大事項。堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，防止個人或少數(shù)人專斷和議而不決。討論決定重大問題，應(yīng)深入調(diào)研、充分溝通、發(fā)揚民主。對事關(guān)師生員工切身利益的重要事項，應(yīng)由教代會審議通過。二是按照集體領(lǐng)導(dǎo)、個人分工相結(jié)合的原則，集體決策必須堅決執(zhí)行，任何個人無權(quán)改變。領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工負(fù)責(zé)，防止決而不行、推諉扯皮。三是建立健全具體工作制度機制，保障民主集中制貫徹落實。需要特別強調(diào)的是黨委與行政在責(zé)任和決策方式上確有很大不同。黨委領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo)、對重大問題集體決策，一人一票，遵從少數(shù)服從多數(shù)原則；而行政決策的原則不是少數(shù)服從多數(shù)。校長在發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上，需要自己拍板。當(dāng)然，“校長負(fù)責(zé)”是校長在黨委領(lǐng)導(dǎo)下和行政領(lǐng)導(dǎo)團隊一起負(fù)責(zé)學(xué)校行政工作。說黨委領(lǐng)導(dǎo)就是書記統(tǒng)領(lǐng)一切，校長負(fù)責(zé)就是校長個人說了算，均屬誤解誤讀。西安交通大學(xué)總結(jié)出“四分四合”的原則，體現(xiàn)了創(chuàng)造性地貫徹民主集中制的經(jīng)驗和智慧。
五、完善有效的黨政議事決策機制是重要的制度保障
民主集中制原則與和諧的工作關(guān)系需要制度規(guī)則的保障。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者布坎南把經(jīng)濟學(xué)原理運用到政治領(lǐng)域，認(rèn)為不同的決策規(guī)則導(dǎo)致不同的結(jié)果，一項政策的好壞取決于決策的規(guī)則與決策過程。黨政議事決策機制包括規(guī)定動作與自選動作。學(xué)校要從各自的實際出發(fā)，積極探索具體有效的方式途徑，形成黨政議事決策和協(xié)調(diào)運行的有效機制。一是合理劃定職責(zé)分工；二是完善黨委全面領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工負(fù)責(zé)的協(xié)調(diào)運行工作機制，建立規(guī)范有序高效的會議制度；三是建立書記校長定期溝通機制。會議議題會前溝通，決策之前充分醞釀；黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常溝通情況，協(xié)調(diào)工作；充分發(fā)揚民主，形成工作合力。
六、堅持依法治校，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)
“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”高校作為高等學(xué)術(shù)機構(gòu)，師生民主意識、參政議政能力強，民主氣氛濃、開放程度高。遵循高等教育和高校管理規(guī)律，全心全意依靠廣大師生員工，是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制得以貫徹執(zhí)行的重要保障。要依據(jù)章程辦學(xué)，依法治校，依法執(zhí)教；堅持共同治理的理念，健全師生員工及利益相關(guān)者參與機制，積極探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會的重要作用，通過董事會理事會解決“內(nèi)部人”問題；推進和完善院系治理，完善黨政聯(lián)席會議決策機制和“雙帶頭人”、“雙培養(yǎng)”機制。要提升大學(xué)辦學(xué)治校的領(lǐng)導(dǎo)力；加強高校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，改革完善大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)選拔任用機制，按照社會主義政治家和教育家的標(biāo)準(zhǔn)，選任制、委任制、聘任制并舉，選好配強黨委書記和校長；強化高校領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)化導(dǎo)向，使大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者崗位成為專門從事的職業(yè)、專業(yè)水平的工作、專心致志的事業(yè)；加強高校領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)，提升履職盡責(zé)的能力水平。
七、重視非正式規(guī)則，發(fā)揮組織文化的作用
不同的社會文化和組織文化也影響和決定著大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。西方文化強調(diào)分，中華文化重視合；西方文化強調(diào)對立、制衡，中華文化強調(diào)融合、統(tǒng)一；西方文化容易非白即黑，中華文化講究平衡、“叩其兩端而執(zhí)其中”。我國大學(xué)的根本領(lǐng)導(dǎo)管理體制深深植根于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的土壤。“中國大學(xué)內(nèi)部治理強調(diào)黨委和行政系統(tǒng)、不同利益相關(guān)者之間的和諧統(tǒng)一”，因此，要注意制度與學(xué)校傳統(tǒng)、文化的融合。重視“非正式結(jié)構(gòu)”的正功能。進一步突破治理難點堵點，規(guī)則意識與擔(dān)當(dāng)作為，原則與有效的策略都不可或缺。應(yīng)當(dāng)特別重視人的因素。制度是人定的，也是人執(zhí)行的；制度是死的，人是活的。清華大學(xué)老校長高景德說，“這個制那個制，不團結(jié)都沒治”。只有抓住制度與人這兩個關(guān)鍵要素，才能將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。
【作者：管培俊，全國政協(xié)委員、中國高等教育學(xué)會副會長、國家民委原專職委員（副部長級）】
【來源：國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2022（4）：5-8】
