盧曉中：區(qū)域約束力視域下粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展的制度框架
盧曉中
粵港澳大灣區(qū)作為中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要部署，一個重要意義就是使粵港澳從一個地域概念成為一個區(qū)域概念。本文從政策分析的角度，以區(qū)域約束力這一概念為邏輯起點(diǎn)，對粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展的政策導(dǎo)向與制度框架作一探討。 一、區(qū)域、區(qū)域性與區(qū)域約束力 所謂區(qū)域是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的人類社會活動的一定地域空間。從目前一個國家的區(qū)域存在方式來看，有以行政區(qū)劃為單位形成區(qū)域，如省（州）域、市域、縣域等，這些都是以不同的行政權(quán)力覆蓋范圍為標(biāo)準(zhǔn)；也有跨行政區(qū)劃的區(qū)域，除了地域彼此毗鄰?fù)猓@類區(qū)域還通過建立具有一定行政性質(zhì)與功能的某種規(guī)劃或某些規(guī)則、機(jī)制而形成的，如我國長江三角洲區(qū)域（跨省市域行政區(qū)劃）、粵港澳大灣區(qū)（不僅跨行政區(qū)域，而且跨境）、京津冀區(qū)域（跨省市域行政區(qū)劃）、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域（跨省市域行政區(qū)劃）等。區(qū)域這一概念也并不局限于一個國家內(nèi)部，它還可以是跨國跨境的“國際區(qū)域”，如東盟、歐盟、非盟等合作機(jī)制形成的區(qū)域概念等。 區(qū)域性是一個與區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)聯(lián)的概念，衡量區(qū)域性強(qiáng)弱的一個重要表征便是區(qū)域的約束力。所謂約束力，本是一個物理學(xué)的概念，指的是物體受到一定場力（僅由空間位置決定的力叫場力）限制的現(xiàn)象，限制物體的位置和運(yùn)動條件稱作物體所受的約束，實(shí)現(xiàn)這些約束條件的物體稱為約束體，受到約束條件限制的物體叫做被約束體，把約束對物體的作用力稱為約束力。 區(qū)域約束力與區(qū)域的自然屬性和社會屬性關(guān)系密切，同樣涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸因素及自然諸因素。區(qū)域約束力首先來自于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等多方面，它們往往通過建立組織或機(jī)制形成約束力。 作為一種主動建構(gòu)的區(qū)域，什么才是“最有用”的區(qū)域？簡單而言，就是區(qū)域的構(gòu)成意圖（目標(biāo)）與功能達(dá)成度和實(shí)現(xiàn)度最高。美國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛（E.W.Hoover）曾提出“最有用的區(qū)域分類，也就是那些遵循行政管理范圍的邊界劃分而成的區(qū)域。”他所說的“最有用”的區(qū)域最有可能是行政區(qū)劃而成的區(qū)域。 二、粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域特點(diǎn)對區(qū)域約束力的影響 屬于灣區(qū)性質(zhì)和類型的粵港澳大灣區(qū)，除了具有灣區(qū)共同的特點(diǎn)諸如開放性、創(chuàng)新性、國際性等外，又有與其他一些灣區(qū)不同的特殊之處。 第一，粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）不同于一般的行政區(qū)域，即它不是由某一個行政區(qū)域，而是三個大的行政區(qū)域（其中兩個為特別行政區(qū)）組成的。而廣東區(qū)域又下屬了9個獨(dú)立的次行政區(qū)域，也就是說大灣區(qū)是一個跨單一行政區(qū)域的區(qū)域。在我國宏觀制度體制下大灣區(qū)的行政約束力并不弱，這也為其成為一個“最有用”的區(qū)域奠定了前提條件和政治基礎(chǔ)。 第二，大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的一個重要定位是創(chuàng)新灣區(qū)、科技灣區(qū)，即打造“具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心”。大灣區(qū)的區(qū)域約束力必須處理和平衡好自上而下的政府主導(dǎo)與自下而上的主體活力的關(guān)系，在兩者之間保持必要的張力。 第三，大灣區(qū)的一個最為突出的區(qū)域特征，便是“一國兩制，三個關(guān)稅區(qū)、三種法律體系”，這是在國際上一個國家內(nèi)的其他灣區(qū)或區(qū)域所沒有的。要全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針，堅持中央全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)相統(tǒng)一，充分認(rèn)識到“一國”原則愈堅固、“兩制”優(yōu)勢愈彰顯的深遠(yuǎn)意義。根據(jù)這一重要認(rèn)識設(shè)計好區(qū)域的行政約束力，使大灣區(qū)獨(dú)特的區(qū)域特征真正彰顯出最大的治理優(yōu)勢和治理效能，推動大灣區(qū)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，成為“最有用”的區(qū)域。 第四，大灣區(qū)是我國開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在國家發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位，也是國家區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。如何依托香港、澳門作為自由開放經(jīng)濟(jì)體和廣東作為改革開放排頭兵的優(yōu)勢，深入探討基于使命和責(zé)任的大灣區(qū)治理模式，尤其是作為國家重要且特殊區(qū)域的區(qū)域約束力，將制度優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化治理效能問題，對于推動國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 第五，粵港澳地域毗鄰，且文化同源、文脈相親、人緣相親、民俗相近，大灣區(qū)建設(shè)在充分考慮區(qū)域的行政約束力等區(qū)域約束力的同時，文化約束力的力量不可小覷，特別是在空間約束力的加持下尤甚。通過文化的彌散和滲透，最終使區(qū)域約束力不僅成為區(qū)域發(fā)展的一種硬實(shí)力，而且成為區(qū)域繁榮的一種文化軟實(shí)力。 三、區(qū)域行政約束力下粵港澳大灣區(qū)高等教育政策導(dǎo)向與制度框架 行政約束力又是與政策密切相關(guān)的。政策研究范式中有兩個重要概念，即政策工具和政策類型，實(shí)際上這兩個重要概念亦構(gòu)成了分析區(qū)域（行政）約束力的兩個維度。 （一）政策工具、政策類型與區(qū)域約束力 1.政策工具。政策工具是政策制定主體研制與選擇并具體加以運(yùn)用以執(zhí)行政策、解決政策問題、實(shí)現(xiàn)政策意圖、達(dá)成政策目標(biāo)的途徑和手段。加拿大公共政策學(xué)者霍萊特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度將政策工具分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具。相對而言，此種分類方法更具解釋力，也更加合理。 2.政策類型。政策類型有不同的劃分依據(jù)。根據(jù)本文的研究對象與研究問題，將采取依據(jù)政策層次的分類方式，即政策可分為元政策、基本政策、具體政策。 根據(jù)霍萊特和拉梅什根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度將政策工具分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具。我們可把區(qū)域約束力劃分為強(qiáng)約束力、中約束力和弱約束力，其中強(qiáng)制性工具對應(yīng)于強(qiáng)約束力，即強(qiáng)制或直接作用于政策對象。自愿性工具對應(yīng)于弱約束，這種情形下很少或幾乎沒有政府干預(yù)，它是在自愿的基礎(chǔ)上完成預(yù)定任務(wù)。而介于強(qiáng)制性工具與自愿性工具兩者之間的政策工具則對應(yīng)于中約束力。 對于不同地域組成的區(qū)域而言，為了維系區(qū)域的區(qū)域性，需要從政策制度的角度建立起區(qū)域約束力，可以分為以下情況：強(qiáng)約束力對應(yīng)于區(qū)域政策制度的統(tǒng)籌與統(tǒng)一，中約束力對應(yīng)的是各地政策制度的銜接與對接，而弱約束力則更傾向于各地政策制度的自愿與自主。 （二）大灣區(qū)高等教育政策導(dǎo)向與制度框架 最具大灣區(qū)元政策意義的是2019年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）。同時，近幾年以中共中央、國務(wù)院或國務(wù)院名義分別印發(fā)了四個重要政策文件。一是2019年8月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》（以下簡稱《深圳意見》）；二是2021年9月中共中央 國務(wù)院印發(fā)《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》（以下簡稱《前海方案》）；三是2021年9月中共中央 國務(wù)院印發(fā)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡稱《橫琴方案》）；四是2022年6月國務(wù)院印發(fā)《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（以下簡稱《南沙方案》）。以上四個綜合性政策文本，在涉及高等教育方面，有一些基本的政策，但更多的是有關(guān)高等教育的具體政策，具有相當(dāng)強(qiáng)的實(shí)踐操作性。 作為大灣區(qū)高等教育的一項專門性的具體政策，2020年11月教育部和廣東省人民政府聯(lián)合印發(fā)了《推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《高教規(guī)劃》）。 無論是大灣區(qū)高等教育的元政策、基本政策，還是具體政策，從與區(qū)域約束力相關(guān)的角度，至少可以從以上政策文本中得出如下幾點(diǎn)認(rèn)識。 第一，大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展的定位與目標(biāo)要求適當(dāng)增強(qiáng)區(qū)域約束力。 第二，大灣區(qū)的區(qū)域特點(diǎn)，尤其是粵港澳三地高等教育各具的特色與優(yōu)勢，如何既彰顯特色，又優(yōu)勢互補(bǔ)，亟需加強(qiáng)區(qū)域約束力。 第三，中央支持大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心，建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心，這對大灣區(qū)高等教育提出了集群發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。大灣區(qū)高等教育教育集群發(fā)展戰(zhàn)略選擇的基本路向必然對區(qū)域約束力提出訴求。 第四，大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展注重三地共同體的構(gòu)建，達(dá)到共同發(fā)展的共贏效果。這是一種共存共榮的生存與發(fā)展模式，核心在于“共生”，即著眼于建設(shè)命運(yùn)共同體。 基于以上認(rèn)識，我們可將大灣區(qū)高等教育的區(qū)域（行政）約束力分為強(qiáng)約束力、中約束力和弱約束力，并與具體的政策制度設(shè)計相關(guān)聯(lián)。也就是大灣區(qū)高等教育的政策制度設(shè)計，采用元政策、基本政策、具體政策三個層類的劃分。基于大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展的特殊區(qū)域性，有的需要體現(xiàn)強(qiáng)約束力，做到制度的統(tǒng)籌與統(tǒng)一；更多的則是中約束力，做好制度的銜接與對接（即規(guī)則的銜接與機(jī)制的對接），這種銜接與對接不是誰銜接與對接誰，而是強(qiáng)調(diào)銜接與對接的相互性。此外，自愿與自主的制度弱約束力也是必不可少的，能為大灣區(qū)三地發(fā)展的多樣性提供一定的空間。在政策類型的每一個層類，大灣區(qū)高等教育的區(qū)域約束力與制度的關(guān)系框架都可作如下表述：強(qiáng)約束力——制度的統(tǒng)籌與統(tǒng)一，中約束力——制度的銜接與對接，弱約束力——制度的自主與自愿。也就是說，不論是大灣區(qū)高等教育的元政策，還是基本政策、具體政策，每一類政策，都包括著眼于制度統(tǒng)籌與統(tǒng)一、體現(xiàn)強(qiáng)約束力，三地制度銜接與對接、體現(xiàn)中約束力及制度自主與自愿、體現(xiàn)弱約束力這三個方面，最終構(gòu)成了大灣區(qū)高等教育制度體系。 應(yīng)當(dāng)說，目前在中央政府的強(qiáng)力主導(dǎo)和大力支持下，以及粵港澳三地政府和各界的共同努力下，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和政策體系已初步構(gòu)建，而關(guān)于大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展的政策制度的“四梁八柱”也已經(jīng)基本搭建起來，尤其在元制度和基本制度供給方面還是比較充分和有力的。當(dāng)前和未來一個時間亟需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善具體制度的有效供給。同時，大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展在加強(qiáng)政策引導(dǎo)的同時應(yīng)加快推進(jìn)立法規(guī)范，形成制度權(quán)威，這種區(qū)域立法形式是具有強(qiáng)約束力（盡管具體的法律條款可以是強(qiáng)約束力、中約束力或弱約束力的），它將有助于政策制度的實(shí)施和落實(shí)。 【本文系中國高等教育學(xué)會學(xué)術(shù)發(fā)展咨詢委員會委員、華南師范大學(xué)粵港澳大灣區(qū)教育發(fā)展高等研究院院長盧曉中11月27日在2022高等教育國際論壇年會學(xué)者論壇上的報告】
