周光禮：論高校分類的中國(guó)邏輯
中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院教授、院長(zhǎng)，評(píng)價(jià)研究中心主任
周光禮
摘要：高校分類是推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的前提與基礎(chǔ)。改革開放以來，中國(guó)高校分類政策經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的縱向分層、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的同質(zhì)化、新時(shí)代的橫向分化與多樣性。中國(guó)高校分類的同質(zhì)化傾向植根于管理主義范式。管理主義范式將高等教育系統(tǒng)視為可規(guī)劃、可管理的簡(jiǎn)單系統(tǒng)。建立在這種范式基礎(chǔ)上的高校分類存在行政主導(dǎo)、規(guī)范性過強(qiáng)、維度單一等特點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)“以分類促特色”的目標(biāo)，中國(guó)高校分類邏輯需要進(jìn)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換，由管理主義范式向多元共治范式轉(zhuǎn)變。一是推進(jìn)用戶導(dǎo)向的分類，二是倡導(dǎo)描述性分類，三是實(shí)施多元多維分類。
高校分類是推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化、建設(shè)高質(zhì)量高等教育體系的前提與基礎(chǔ)。中國(guó)當(dāng)前高校分類呈現(xiàn)出兩種張力：整合與分化。一方面，政府強(qiáng)調(diào)分類管理和分類評(píng)價(jià)，試圖建立全國(guó)統(tǒng)一的高校分類體系以實(shí)現(xiàn)高等教育有序發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，社會(huì)和高校主張自主定位和分類發(fā)展，希望建立多元化的高校分類體系以實(shí)現(xiàn)學(xué)校自主選擇、特色發(fā)展。在高等教育普及化的背景下，分化的張力呈現(xiàn)出強(qiáng)旺的生命力，各種版本的高校分類體系紛至沓來，令人眼花繚亂。然而，名目繁多的高校分類體系讓人無所適從，造成高等教育體系的雜亂無序。在這種背景下，厘清高校分類的底層邏輯，將不同的高校分類體系置于同一邏輯框架下，成為一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)且緊迫的問題。本文旨在對(duì)改革開放以來中國(guó)高校分類體系的歷史演變進(jìn)行系統(tǒng)梳理，為新時(shí)代中國(guó)高校分類體系建構(gòu)提供理論邏輯和歷史邏輯。
一、治理視野中的高校分類
治理的核心是在特定領(lǐng)域內(nèi)行使決策權(quán)。高等教育治理強(qiáng)調(diào)所有利益相關(guān)者通過參與決策建立內(nèi)在一致性或取得共識(shí)，以便實(shí)施某項(xiàng)行動(dòng)。高等教育治理具有層次性，一般包括三個(gè)層面，即高等教育系統(tǒng)層面的治理（宏觀）、大學(xué)組織層面的治理（中觀）及學(xué)科層面的治理（微觀）。如果說學(xué)科層面的治理主要是處理學(xué)術(shù)與行政之間的關(guān)系，大學(xué)組織層面的治理主要是處理大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者之間的關(guān)系，那么高等教育系統(tǒng)層面的治理主要是處理政府與大學(xué)之間的關(guān)系。
高校分類是系統(tǒng)層面高等教育治理的中心工作。縱觀世界各國(guó)高等教育體系，高校分類有兩種基本模式，一種是政府主導(dǎo)模式，以法國(guó)為代表；另一種是市場(chǎng)導(dǎo)向模式，以美國(guó)為代表。前者強(qiáng)調(diào)政府決定高校定位進(jìn)而影響高校地位，即政府指定一些高校“優(yōu)于”其他高校，賦予這類高校特殊地位和特權(quán)以實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略。在這種模式下，高校分類堅(jiān)持國(guó)家需要原則，強(qiáng)調(diào)政府指定高校類型和地位，以縱向分層為特征。法國(guó)政府將高校分為三個(gè)不同的部分：一是精英性大學(xué)，主要包括工程師學(xué)院和工商管理學(xué)院；二是綜合性大學(xué)，主要開設(shè)學(xué)士、碩士、博士三級(jí)學(xué)位體系，并提供理工農(nóng)醫(yī)文等廣泛學(xué)科門類的教育；三是高等藝術(shù)學(xué)院，這類高校強(qiáng)調(diào)藝術(shù)的操作與實(shí)踐，不同于綜合性大學(xué)的藝術(shù)教育。法國(guó)高校分類體系充分體現(xiàn)了縱向分化的特點(diǎn)。后者主張高校自主定位以及市場(chǎng)決定高校地位，各個(gè)高校通過在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)有利條件以提升組織地位。在這種模式下，高校分類堅(jiān)持需求決定論原則，倡導(dǎo)高校自主選擇類型、自由競(jìng)爭(zhēng)地位，以橫向分類為特征。美國(guó)卡內(nèi)基高校分類法最具代表性。根據(jù)美國(guó)的高等教育哲學(xué)，現(xiàn)代高等教育植根于高深知識(shí)（或高深學(xué)問），因此知識(shí)是高校分類的基礎(chǔ)。卡內(nèi)基高校分類法強(qiáng)調(diào)根據(jù)知識(shí)生產(chǎn)的廣度和深度，將美國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)分為五大類，即博士授予大學(xué)（包括研究型大學(xué)Ⅰ型和Ⅱ型、博士授予大學(xué)Ⅰ型和Ⅱ型）、綜合大學(xué)和學(xué)院（包括綜合大學(xué)和學(xué)院Ⅰ型和Ⅱ型）、文理學(xué)院（包括文理學(xué)院Ⅰ型和Ⅱ型）、兩年制院校（社區(qū)學(xué)院）、專業(yè)學(xué)院和其他單科院校（主要指醫(yī)、法、工、商、音樂、藝術(shù)和師范等院校）。其中，知識(shí)生產(chǎn)的廣度用學(xué)科專業(yè)的覆蓋面來衡量，有綜合性高校和單科性高校之分；知識(shí)生產(chǎn)的深度用教育層次來測(cè)量，有博士授予高校與非博士授予高校之分。美國(guó)高校分類體系體現(xiàn)了橫向分化的特點(diǎn)。
高校分類旨在建立高質(zhì)量高等教育體系。從層次分析的角度看，高等教育體系具有層級(jí)性，有國(guó)家高等教育體系，也有省域高等教育體系。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，以法國(guó)為代表的中央集權(quán)國(guó)家主張以國(guó)家為單位建構(gòu)高等教育體系，在這些國(guó)家，有中央高校和地方高校之分，其高等教育治理以有序性為價(jià)值取向，以高校縱向分化為特征；以美國(guó)為代表的地方分權(quán)國(guó)家強(qiáng)調(diào)以省域?yàn)閱挝唤?gòu)高等教育體系，在這些國(guó)家，只有州立大學(xué)，沒有國(guó)立大學(xué)，其高等教育治理以多樣性為價(jià)值取向，以高校橫向分化為特征。中國(guó)傳統(tǒng)上傾向于以國(guó)家為單位建構(gòu)高質(zhì)量高等教育體系，強(qiáng)調(diào)在國(guó)家層面制定作為評(píng)估依據(jù)、反映國(guó)家需求、體現(xiàn)發(fā)展階段的高校分類標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)分類評(píng)價(jià)、分類發(fā)展的目的。隨著中國(guó)逐步實(shí)施“中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、以省級(jí)政府管理為主”的高等教育管理新體制，以省域?yàn)閱挝唤?gòu)高質(zhì)量高等教育體系正成為一個(gè)嶄新課題。在這種背景下，建立區(qū)域高校分類體系提上日程。
二、中國(guó)高校分類的歷史演進(jìn)
歷史是邏輯的基礎(chǔ)，歷史從哪里開始，邏輯就從哪里開始。20世紀(jì)50年代，在“以蘇為師”的旗幟下，中國(guó)高等教育進(jìn)行了大規(guī)模的“院系調(diào)整”，建立起一套蘇式的行業(yè)高等教育體系。在這個(gè)體系下，所有的高校均是同質(zhì)的，沒有本質(zhì)區(qū)別，只有中央高校和地方高校之分，呈現(xiàn)出所謂的“同型不同層”現(xiàn)象，這是中國(guó)高校分類演進(jìn)的初始稟賦。改革開放以來，中國(guó)高校分類政策經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的縱向分層（1978—1991年）、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的同質(zhì)化（1992—2011年）、新時(shí)代的橫向分化與多樣性（2012年至今）。
（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代：科層式治理與高校分層
伯頓·克拉克（Burton Clark）認(rèn)為，在高等教育系統(tǒng)層面的治理中，有三種主要的力量：國(guó)家、市場(chǎng)和學(xué)術(shù)。其中，當(dāng)國(guó)家力量在協(xié)調(diào)高等教育系統(tǒng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)，就是科層式治理；當(dāng)市場(chǎng)力量在協(xié)調(diào)高等教育系統(tǒng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)，就是市場(chǎng)式治理；當(dāng)學(xué)術(shù)力量在協(xié)調(diào)高等教育系統(tǒng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí)，便是學(xué)術(shù)自治模式。隨著現(xiàn)代高等教育從社會(huì)的邊緣走向社會(huì)的中心，學(xué)術(shù)自治模式在高等教育治理中日漸式微，計(jì)劃和市場(chǎng)成為主要的治理手段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)高等教育實(shí)行科層式治理。科層式治理的突出特點(diǎn)是遵循行政邏輯，依靠層級(jí)化、勞動(dòng)分工、專業(yè)化、正式規(guī)范等方式協(xié)調(diào)高等教育系統(tǒng)。
在科層式治理模式下，中國(guó)高校分類政策集中體現(xiàn)為高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。在20世紀(jì)70年代末的“撥亂反正”中，政府恢復(fù)了“建國(guó)17年”的高校分類政策，即高校分層發(fā)展、分層服務(wù)。在國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校的報(bào)告》（1982）中，將重點(diǎn)高校分為面向全國(guó)和面向地區(qū)兩類，從而將“文革”期間撤銷或者下放地方的重點(diǎn)高校重新劃歸中央部門，恢復(fù)了部屬高校和地方高校的分層分類體系。隨著改革開放的深入，中國(guó)高校分類的維度逐步豐富。《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》（1980）開啟了教育層次的分類維度。與學(xué)位分為學(xué)士、碩士、博士三級(jí)相對(duì)應(yīng)，中國(guó)高校按照教育層次分為非授予學(xué)士學(xué)位的高校、授予學(xué)士學(xué)位的高校、授予碩士學(xué)位的高校、授予博士學(xué)位的高校四類。《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985）奠定了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代高校分層的基本框架。一是為了調(diào)動(dòng)各級(jí)政府辦學(xué)的積極性，實(shí)行中央、省（自治區(qū)、直轄市）、中心城市三級(jí)辦學(xué)的體制，形成中央高校、省屬高校、市屬高校分類體系；二是為了改變高等教育科類比例不合理的狀況，加快財(cái)經(jīng)、政法、管理等薄弱系科和專業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)高校發(fā)展新興、邊緣學(xué)科，強(qiáng)化學(xué)科專業(yè)的綜合化趨勢(shì)。三是為了改變專科、本科比例不合理的狀況，實(shí)行加快專科高校發(fā)展、穩(wěn)定本科高校數(shù)量的政策，形成了本科高校、高等專科高校的分層格局。四是為了發(fā)揮高校學(xué)科門類齊全、人才集聚的優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家科學(xué)技術(shù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，有計(jì)劃地建設(shè)一批重點(diǎn)學(xué)科，產(chǎn)生了“既是教育中心，又是科學(xué)研究中心”的重點(diǎn)大學(xué)類型。影響所及，《普通高校設(shè)置暫行條例》（1986）正式將中國(guó)高校分為全日制大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院、高等專業(yè)學(xué)校、高等職業(yè)學(xué)校，并為不同類型的高校設(shè)立不同的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。這一分類體系左右后來的改革創(chuàng)新，“大學(xué)、學(xué)院、高職高專”成為政府設(shè)計(jì)高等教育體系的基本認(rèn)識(shí)框架。
應(yīng)該說，高校分層分類與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是基本適應(yīng)的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“條塊分割”格局需要高校實(shí)施分層培養(yǎng)，以高層次人才支撐國(guó)家戰(zhàn)略，以低層次人才服務(wù)地方發(fā)展。然而，以分層為特點(diǎn)的高校分類帶有強(qiáng)烈的價(jià)值導(dǎo)向，分類本身就具有評(píng)價(jià)功能和資源配置功能，成為一個(gè)隱性的大學(xué)排行榜。其結(jié)果是引導(dǎo)高校攀高就虛、盲目升格，“專科升格本科、學(xué)院升格大學(xué)”成為中國(guó)高等教育的頑瘴痼疾。應(yīng)該說，這是中國(guó)高等教育體系“千校一面”、同質(zhì)化嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性因素。
（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代：市場(chǎng)式治理與高校趨同
1992年，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。中國(guó)高等教育治理發(fā)生了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，開始由科層式治理轉(zhuǎn)向市場(chǎng)式治理。所謂市場(chǎng)式治理，就是遵循市場(chǎng)邏輯，讓市場(chǎng)在高等教育資源配置中發(fā)揮決定性作用。與科層式治理主張權(quán)力集中化不同，市場(chǎng)式治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力的非中心化。強(qiáng)迫性的權(quán)力在市場(chǎng)領(lǐng)域了無痕跡，人們通過自愿的相互交換達(dá)到彼此的目的。
如果說，科層式治理強(qiáng)化了高校的他組織性，那么市場(chǎng)式治理培育了高校的自組織性。高校由他組織走向自組織是市場(chǎng)式治理的突出特點(diǎn)。中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（1993）充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。一是建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制。文件明確提出：“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。”這是中央文件第一次確立高校的法人地位。作為獨(dú)立法律人格的主體，一方面，高校可以自主組織實(shí)施教學(xué)、科研工作及相應(yīng)的人、財(cái)、物配置；另一方面，高校要善于行使自己的權(quán)力，承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，建立起主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制。二是制訂高校分類標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)不同類型不同層次高校辦出各自特色。文件提出，要“制訂高等學(xué)校分類標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的政策措施，使各種類型的學(xué)校合理分工，在各自的層次上辦出特色”。文件特別強(qiáng)調(diào)，要重點(diǎn)發(fā)展專科教育、擴(kuò)大研究生的培養(yǎng)數(shù)量。其中，最值得關(guān)注的是提出“211工程”建設(shè)，如其所言，“要集中中央和地方等方面的力量辦好100所左右的重點(diǎn)大學(xué)和一批重點(diǎn)學(xué)科、專業(yè)，爭(zhēng)取有若干所高等學(xué)校在21世紀(jì)初接近或達(dá)到國(guó)際一流大學(xué)的學(xué)術(shù)水平”。這既是重點(diǎn)高校“兩個(gè)中心”思想的拓展，又為中國(guó)研究型大學(xué)的興起提供了政策依據(jù)，豐富了中國(guó)高校類型。自此，研究型大學(xué)、本科高校、專科學(xué)校成為中國(guó)高校的三種基本類型。三是抓大放小，逐步實(shí)行中央和地方兩級(jí)管理、以省級(jí)政府為主的體制。文件提出：“中央直接管理一部分關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局并在高等教育中起示范作用的骨干學(xué)校和少數(shù)行業(yè)性強(qiáng)、地方不便管理的學(xué)校。”其他行業(yè)部門所屬學(xué)校逐步下放地方，改變高校條塊分割、“小而全”的狀況，逐步擴(kuò)大省級(jí)政府的教育決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)。這是高校縱向分層的延續(xù)。
《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》所確立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的高校分類思想為《中華人民共和國(guó)高等教育法》（1999）所確認(rèn)。“高等教育法”第11條和第30條重申了高校是面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人。其中，第11條提出：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。”第30條提出：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”為落實(shí)高校“自主定位、自由競(jìng)爭(zhēng)”的法人地位，“高等教育法”第32條至第38條具體規(guī)定了高校具有招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際交流、內(nèi)部管理、經(jīng)費(fèi)使用等方面的辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)又為高校辦學(xué)自主權(quán)設(shè)置了約束性條款。第44條規(guī)定高校必須建立內(nèi)部質(zhì)量保障制度，并接受政府和社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施的社會(huì)問責(zé)。
隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的持續(xù)深入，需求決定論成為中國(guó)高等教育發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。在這種背景下，各種新型的高等教育機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，地方新建本科高校、民辦高校、獨(dú)立學(xué)院、新高職、異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)、中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)等在世紀(jì)之交大量出現(xiàn)。為了保障中國(guó)高等教育的有序發(fā)展，國(guó)家開始對(duì)不同類型和層次的高校分別建立設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，開展分類評(píng)價(jià)。2000年，《高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》頒布，規(guī)定了高等職業(yè)學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。2002年，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》頒布，規(guī)定了民辦高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。2004年，教育部印發(fā)了《普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(biāo)（試行）》，規(guī)定了本科、專科（高職）基本辦學(xué)指標(biāo)，為辦學(xué)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)提供依據(jù)。2008年，教育部發(fā)布《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置和管理辦法》，統(tǒng)一獨(dú)立學(xué)院與公辦學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（2010，以下簡(jiǎn)稱《綱要》）對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的高校分類政策進(jìn)行了系統(tǒng)集成，明確提出國(guó)家對(duì)不同類型和層次的高校實(shí)施分類管理的思想。具體來說，一是促進(jìn)高校辦出特色。《綱要》明確提出，要“建立高校分類體系，實(shí)行分類管理。發(fā)揮政策指導(dǎo)和資源配置的作用，引導(dǎo)高校合理定位，克服同質(zhì)化傾向，形成各自的辦學(xué)理念和風(fēng)格，在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色，爭(zhēng)創(chuàng)一流”。二是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。《綱要》提出，以重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)為基礎(chǔ)，繼續(xù)實(shí)施“985工程”和“211工程”。重點(diǎn)建設(shè)要改進(jìn)管理模式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行績(jī)效評(píng)估，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，以市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)。三是落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。《綱要》規(guī)定，政府要依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)，“高等學(xué)校按照國(guó)家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)”。
市場(chǎng)式治理順應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)由行業(yè)經(jīng)濟(jì)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的必然選擇。這種高等教育治理模式強(qiáng)調(diào)高校自我定位、自由競(jìng)爭(zhēng)，反映在高校分類上就是高校各自為政和攀高就虛。在重點(diǎn)建設(shè)政策的引領(lǐng)下，在排名機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，“一流大學(xué)”的標(biāo)準(zhǔn)被逐步建構(gòu)出來。具體說來，一是通過重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，科學(xué)研究被引入高校并實(shí)現(xiàn)體制化，產(chǎn)生研究型大學(xué)。在研究型、研究教學(xué)型、教學(xué)研究型、教學(xué)型的大學(xué)分類序列中，以研究型大學(xué)為尊。二是通過重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)，學(xué)科單一的行業(yè)高校被合并或劃轉(zhuǎn)教育部，產(chǎn)生綜合性大學(xué)。在綜合性、多科性、單科性的大學(xué)分類序列中，以綜合性大學(xué)為王。在市場(chǎng)模式下，高校利用辦學(xué)自主權(quán)盲目模仿“211”“985”等重點(diǎn)高校，不顧自身?xiàng)l件追逐綜合性、研究型大學(xué)定位，導(dǎo)致高校的模仿性趨同。由此可見，市場(chǎng)式治理非但沒能解決科層式治理的高校趨同，反而使高校同質(zhì)化更加嚴(yán)重，呈現(xiàn)出“市場(chǎng)失靈”。
（三）新時(shí)代：網(wǎng)絡(luò)式治理與分類發(fā)展
科層式治理和市場(chǎng)式治理均沒能化解高校同質(zhì)化問題，前者導(dǎo)致強(qiáng)制性同構(gòu)，后者誘發(fā)模仿性同構(gòu)。高校分類呼喚新的治理理論，網(wǎng)絡(luò)式治理應(yīng)運(yùn)而生。所謂網(wǎng)絡(luò)式治理，就是強(qiáng)調(diào)參與和多元共治，即整合科層式治理和市場(chǎng)式治理兩種模式，發(fā)揮政府、市場(chǎng)在資源配置中的作用，形成“有為政府、有效市場(chǎng)”的治理格局。網(wǎng)絡(luò)式治理體現(xiàn)了守正創(chuàng)新、系統(tǒng)觀念和問題導(dǎo)向的世界觀和方法論。守正創(chuàng)新要求積極吸收科層式治理和市場(chǎng)式治理中的有益元素，系統(tǒng)思維要求對(duì)高校分類進(jìn)行前瞻性思考、全局性謀劃和整體性推進(jìn)，問題導(dǎo)向要求以分類評(píng)價(jià)促特色發(fā)展。
在網(wǎng)絡(luò)式治理下，高校分類的總體發(fā)展趨勢(shì)是“政府定類、高校選型”。進(jìn)入新時(shí)代以來，政府深入推進(jìn)高校分類發(fā)展戰(zhàn)略，先后啟動(dòng)了幾個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，初步建構(gòu)出中國(guó)高校的三大類型。一是啟動(dòng)“雙一流”建設(shè)計(jì)劃，建設(shè)高水平研究型大學(xué)；二是啟動(dòng)地方高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變計(jì)劃，建設(shè)高水平應(yīng)用型大學(xué)；三是啟動(dòng)高職院校“雙高計(jì)劃”，建設(shè)高水平高職學(xué)校。在此基礎(chǔ)上，教育部在《教育部關(guān)于“十三五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》（2017）中，明確提出以人才培養(yǎng)定位為基礎(chǔ)，建立高校分類體系。如其所言，“探索構(gòu)建高等教育分類體系，將我國(guó)高等教育從總體上分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類型”。其中，研究型高校主要以培養(yǎng)學(xué)術(shù)研究的創(chuàng)新型人才為主，應(yīng)用型高校主要從事服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的本科以上層次應(yīng)用型人才培養(yǎng)，職業(yè)技能型高校主要從事生產(chǎn)管理服務(wù)一線的專科層次技能型人才培養(yǎng)。
在這個(gè)框架下，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛推出各自的區(qū)域高校分類體系。上海市的“十二宮格”分類體系最具代表性。上海市根據(jù)高校人才培養(yǎng)主體功能和主干學(xué)科專業(yè)集聚度，將本區(qū)高校分為“學(xué)術(shù)研究、應(yīng)用研究、應(yīng)用技術(shù)和應(yīng)用技能”四種類型以及“綜合性、多科性、特色性”三個(gè)類別，交叉組合形成“十二宮格”分類體系。其他各省級(jí)行政區(qū)的高校分類體系與此大同小異，基本上以“研究型、應(yīng)用型、職業(yè)技能型”三大高校類型為基本框架。在政府確立三大高校類型的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)式治理的作用，賦予高校自主定位、自由選型的權(quán)利。這種思想充分體現(xiàn)在教育部教育質(zhì)量評(píng)估中心本科評(píng)估方案的設(shè)計(jì)中。
教育部新一輪本科教育教學(xué)審核性評(píng)估探索分類評(píng)價(jià)，根據(jù)高校辦學(xué)定位、服務(wù)面向、發(fā)展實(shí)際，提供“兩類四種”套餐，供高校自主選擇。第一類是以世界一流為辦學(xué)目標(biāo)、具有一流師資隊(duì)伍和育人平臺(tái)、培養(yǎng)一流拔尖創(chuàng)新人才、服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略需求的普通本科院校，即“雙一流”建設(shè)高校。第二類是非“雙一流”建設(shè)的本科高校，又分為三種類型：一是已參加上一輪審核評(píng)估、以學(xué)術(shù)人才培養(yǎng)為主要方向的普通本科高校，二是已參加上一輪審核評(píng)估、以應(yīng)用型人才培養(yǎng)為主要方向的普通本科高校，三是已通過合格評(píng)估五年以上、首次參加審核評(píng)估、本科辦學(xué)歷史短的應(yīng)用型普通本科高校。在這個(gè)分類框架中，大類是政府確定的，高校只能在大類之下選型，即選學(xué)術(shù)型還是應(yīng)用型。
網(wǎng)絡(luò)式治理所倡導(dǎo)的“有為政府、有效市場(chǎng)”格局基本上符合新時(shí)代中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)際，為建構(gòu)中國(guó)特色高校分類體系提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。“政府定類、高校選型”的高校分類體系強(qiáng)調(diào)高校要準(zhǔn)確定位，突出特色，面向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才類型和層次的需求，綜合辦學(xué)歷史、基礎(chǔ)條件和學(xué)科專業(yè)優(yōu)勢(shì)，注重內(nèi)涵發(fā)展和特色發(fā)展。應(yīng)該說，新的分類體系既能夠部分化解身份固化的分層分類弊端，又能夠破解高校惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來的“千校一面”與同質(zhì)化。然而，“政府定類、高校選型”分類體系畢竟是服務(wù)于政府分類管理和分類指導(dǎo)的，其總體基調(diào)是縱向分化，依然沒能徹底解決中國(guó)高校分類的同質(zhì)化問題。隨著高等教育普及化，高校分類必須由服務(wù)政府管理的分類向服務(wù)高校發(fā)展的分類轉(zhuǎn)變、由靜態(tài)的規(guī)范性分類向動(dòng)態(tài)的描述性分類轉(zhuǎn)變、由縱向分層向橫向分化轉(zhuǎn)變。
三、中國(guó)高校分類邏輯及其改進(jìn)
中國(guó)高校分類的同質(zhì)化傾向植根管理主義范式。管理主義范式將高等教育系統(tǒng)視為可規(guī)劃、可管理的簡(jiǎn)單系統(tǒng)。作為資源配置的重要手段，高校分類旨在實(shí)現(xiàn)政府對(duì)高校的單向控制。建立在這種范式基礎(chǔ)上的高校分類存在行政主導(dǎo)、規(guī)范性過強(qiáng)、維度單一等特點(diǎn)。
第一，行政主導(dǎo)。中國(guó)高校分類是管理主義傾向的分類，分類由政府主導(dǎo)，旨在滿足國(guó)家發(fā)展需求。從20世紀(jì)80年代的重點(diǎn)高校的“兩個(gè)中心建設(shè)”到20世紀(jì)90年代的“211工程”建設(shè)，從世紀(jì)之交的“985工程”建設(shè)到2017年實(shí)施的“雙一流”建設(shè)，“樹標(biāo)桿、立典型、促分層”是其一以貫之的邏輯。分層分類與資源配置的國(guó)家中心模式相互建構(gòu)。所謂資源配置的國(guó)家中心模式，就是大學(xué)的辦學(xué)資源控制在政府及其官員的手中。國(guó)家通過資源流動(dòng)，將高校塑造成三六九等，層級(jí)越高的高校獲得的聲望與資源越多。經(jīng)費(fèi)恰到好處地流動(dòng)，變革就恰到好處地發(fā)生。高校面向政府辦學(xué)是高校趨同的根本原因。
第二，規(guī)范性分類。中國(guó)高校分類是一種價(jià)值導(dǎo)向的分類，分類本身就具有評(píng)價(jià)功能，成為隱形大學(xué)排行榜。不管是中央高校與地方高校的劃分，還是大學(xué)、學(xué)院、高職高專的分層分類；不管是研究型大學(xué)與應(yīng)用型大學(xué)的劃分，還是綜合性大學(xué)與特色性大學(xué)的分類，其價(jià)值導(dǎo)向色彩十分濃厚。規(guī)范性分類與行政主導(dǎo)具有內(nèi)在一致性。行政主導(dǎo)就是確立單一價(jià)值觀為主流價(jià)值觀，要求其他利益相關(guān)者接受。事實(shí)上，社會(huì)本是價(jià)值多元的，高校分類必然涉及如下問題：哪種價(jià)值觀將會(huì)在分類中占據(jù)主導(dǎo)地位，以及如何協(xié)調(diào)價(jià)值分歧等問題。可見，每個(gè)高校分類都是一個(gè)政治行為。在市場(chǎng)式治理模式下，高校自主與市場(chǎng)選擇相結(jié)合，綜合性、研究型成為高校的辦學(xué)導(dǎo)向，從而加劇了高校同質(zhì)化。
第三，單向度分類。高等教育系統(tǒng)是一個(gè)多元多維的復(fù)雜系統(tǒng)，為了實(shí)現(xiàn)高等教育發(fā)展的有序性，人們通過片面地強(qiáng)調(diào)高校的某一點(diǎn)、忽視其他特點(diǎn)實(shí)現(xiàn)高等教育系統(tǒng)的簡(jiǎn)單化。在這種思想的指引下，中國(guó)高校分類強(qiáng)調(diào)以人才培養(yǎng)定位為基礎(chǔ)。高校分類的人才培養(yǎng)定位基于中國(guó)科教分離的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)高校的主要職能是人才培養(yǎng)，忽視了現(xiàn)代高校兼具人才培養(yǎng)和知識(shí)生產(chǎn)雙重職能。事實(shí)上，將高校分為研究型與應(yīng)用型極具誤導(dǎo)性，因?yàn)樗械母咝＜扰囵B(yǎng)研究型人才也培養(yǎng)學(xué)術(shù)型人才，這種分類導(dǎo)致高校定位不清、分類不準(zhǔn)。
為了實(shí)現(xiàn)“以分類促特色”的目標(biāo)，中國(guó)高校分類邏輯需要進(jìn)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)化，要由管理主義范式向多元共治范式轉(zhuǎn)換。具體地說，一是推進(jìn)用戶導(dǎo)向的分類。普及化時(shí)代的高校分類要淡化管理主義，強(qiáng)化治理主義。治理主義的高校分類強(qiáng)調(diào)參與和多元共治，強(qiáng)調(diào)所有的利益相關(guān)者的主張、關(guān)切、價(jià)值觀都能得到公平的展示，強(qiáng)調(diào)將分類和評(píng)價(jià)的權(quán)力讓給用戶，實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)使用、誰(shuí)分類、誰(shuí)評(píng)價(jià)”的網(wǎng)絡(luò)式治理。二是倡導(dǎo)描述性分類。描述性分類強(qiáng)調(diào)分類是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的客觀描述，是認(rèn)識(shí)客觀世界的一種方式。規(guī)范性分類雖然具有高穩(wěn)定性的優(yōu)點(diǎn)，但是開放性、動(dòng)態(tài)性較差，當(dāng)事物發(fā)展變化了，分類就名不副實(shí)；描述性分類的優(yōu)點(diǎn)是具有較好的動(dòng)態(tài)性和開放性，事變則類變，能很好適應(yīng)高等教育發(fā)展的階段特點(diǎn)。此外，描述性分類不帶價(jià)值判斷，分類可以成為高校評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，但分類本身不具有評(píng)價(jià)功能。三是實(shí)施多元多維分類。高校分類要樹立復(fù)雜系統(tǒng)觀念，以高校主體功能為基礎(chǔ)，進(jìn)行多元多維的高校“畫像”，并將分類權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)賦予所有利益相關(guān)者。現(xiàn)代大學(xué)植根于高深學(xué)問，完全意義上的大學(xué)是教學(xué)與科研相統(tǒng)一的大學(xué)。因此，高校分類要基于高等教育本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，既要兼顧人才培養(yǎng)和知識(shí)生產(chǎn)，還要兼顧社會(huì)需要和個(gè)人需要。高校分類的維度不是單一的，而是多元多維。
（來源 | 《北京大學(xué)教育評(píng)論》2023年第21卷第2期 總第82期）
